ICMS e PIS/Cofins ou IVA

O modelo do Imposto sobre Valor Agregado pode melhorar efetivamente a qualidade do sistema tributário brasileiro

Bernard Appy*, O Estado de S.Paulo

12 Setembro 2016 | 05h00

Há hoje no Brasil um consenso sobre as distorções e os efeitos perversos para a economia dos tributos sobre bens e serviços: ICMS, PIS/Cofins, IPI e ISS. Essas distorções se manifestam na forma de um elevado custo de compliance, de um altíssimo nível de litigiosidade entre os contribuintes e o Fisco, de uma guerra fiscal ilegal, irracional e improdutiva, de prejuízo à competitividade da produção nacional e, principalmente, de grandes distorções alocativas, que levam as empresas brasileiras a se organizarem de forma ineficiente. Também há consenso de que os problemas do ICMS e do PIS/Cofins são os mais sérios, embora o IPI e o ISS apresentem igualmente distorções.

Há, no entanto, menos consenso sobre qual a melhor forma de superar esses problemas. Nos últimos anos, o governo federal vem buscando aprovar uma reforma do ICMS, ao mesmo tempo que elaborou uma proposta de mudança na legislação do PIS/Cofins. Embora bem-intencionadas, essas propostas deixam muito a desejar em termos de alcance e impactos, como se discute a seguir. Para efetivamente melhorar a qualidade do sistema tributário brasileiro seria preciso adotar as melhores práticas internacionais de tributação de bens e serviços, consubstanciadas no modelo do Imposto sobre o Valor Agregado (IVA).

ICMS. De 2013 ao início de 2016, o Ministério da Fazenda buscou aprovar uma reforma do ICMS baseada na redução das alíquotas interestaduais do imposto para 4% – medida que tiraria força da guerra fiscal – e na convalidação dos benefícios concedidos ilegalmente. A mudança seria complementada pela criação de um fundo de compensação para os Estados que perdessem receitas e de um fundo de desenvolvimento regional. Essa linha de atuação recebeu apoio de 21 dos 27 Estados reunidos no Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz), que em 2014 votaram a favor do Convênio ICMS n.º 70.

Há alguns anos, eu também achava que esta reforma parcial do ICMS seria uma boa solução, embora não a ideal. Hoje não acho mais. Por vários motivos, o modelo proposto provavelmente gerará mais problemas que soluções.

Em primeiro lugar, a redução das alíquotas interestaduais do ICMS, sem que se institua um mecanismo eficaz de ressarcimento do crédito do imposto, levará as empresas com grande volume de vendas interestaduais a acumularem saldos credores cuja recuperação é extremamente difícil nos Fiscos estaduais.

Em segundo lugar, a redução das alíquotas interestaduais do ICMS levará a um aumento expressivo da carga tributária (da ordem de algumas dezenas de bilhões de reais), porque o imposto não cobrado no Estado de origem das mercadorias por causa dos benefícios da guerra fiscal passará a ser recolhido no Estado de destino.

Em terceiro lugar, o acordo consolidado no Convênio 70/14 prevê uma série de exceções à alíquota interestadual de 4%, gerando grandes distorções e tornando o ICMS disfuncional.

Em quarto lugar, e por fim, a proposta tende a gerar um desequilíbrio importante entre os Estados ricos e pobres, pois os benefícios dos Estados pobres perderão força com a redução das alíquotas interestaduais, enquanto os benefícios internos (usualmente concedidos pelos Estados ricos) serão convalidados e mantidos integralmente.

PIS/Cofins. No que diz respeito ao PIS/Cofins, o Ministério da Fazenda divulgou, em 2015, as linhas gerais de um projeto de lei (ainda não divulgado) que busca eliminar as principais distorções destes tributos, que são a sobreposição dos regimes não cumulativo e cumulativo e o sistema de “crédito físico”, pelo qual apenas bens e serviços incorporados ao produto final geram crédito. Pela proposta, o regime não cumulativo seria estendido a todas as operações e seria adotado o sistema de “crédito financeiro”, pelo qual todos os bens e serviços necessários à atividade empresarial geram crédito.

Embora a proposta represente uma melhora em relação ao atual modelo – inclusive resolvendo o principal motivo de litígio relativo ao PIS/Cofins, que é a definição do que gera crédito no regime não cumulativo –, ela ainda fica muito aquém do desenho de um bom IVA.

Por um lado, a proposta do governo prevê três alíquotas para o novo PIS/Cofins (básica, reduzida e intermediária), enquanto as melhores práticas internacionais recomendam que o IVA tenha apenas uma alíquota. Além de a multiplicidade de alíquotas gerar distorções, é certo que durante a tramitação do projeto no Congresso haverá grande pressão para a inclusão de outros bens e serviços nas alíquotas reduzidas. Os prejudicados serão os setores que não conseguirem se encaixar nas alíquotas reduzidas, que terão de arcar com uma carga tributária ainda mais elevada para manter a arrecadação.

Por outro lado, a mudança proposta mantém a incidência de PIS/Cofins apenas sobre as empresas, enquanto um bom IVA incide sobre a atividade econômica, qualquer que seja a forma em que esteja organizada. Essa característica, além de gerar distorções, impede que o modelo do PIS/Cofins sirva como referência para uma posterior reforma do ICMS e do ISS, que também incidem sobre pessoas físicas.

IVA. Diante das distorções (no caso do ICMS) e do alcance limitado (no caso do PIS/Cofins) das propostas atualmente em discussão, certamente seria melhor adotar outro modelo de reforma, que busque aproximar o máximo a tributação de bens e serviços no Brasil de um bom IVA. Uma proposta neste sentido, contemplando um modelo com alíquota única e transição longa, foi apresentada em artigo publicado neste espaço (Nossa reforma tributária) em 4 de julho deste ano.

Os benefícios de uma mudança mais abrangente do modelo tributário brasileiro são muito grandes e seu custo político pode não ser muito maior que o das reformas parciais que o governo vem discutindo nos últimos anos.

*Diretor do Centro de Cidadania Fiscal, foi secretário executivo e de política econômica do Ministério da Fazenda

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