Instabilidade institucional

Opinião

Bernard Appy*, O Estado de S.Paulo

10 de fevereiro de 2014 | 02h03

Nos 25 anos que vão do final de 1988 (logo após a promulgação da Constituição federal) até o final de 2013, foram aprovadas no Brasil 5.237 leis ordinárias federais. Isso dá uma média de 209 leis por ano, ou mais de uma lei por dia efetivo de trabalho do Congresso Nacional (que normalmente se reúne das terças às quintas-feiras, exceto nos recessos). O mais interessante é que esse padrão vem sendo mantido de forma regular, com cerca de 200 leis sendo aprovadas a cada ano.

Outro exemplo de instabilidade institucional são as 79 emendas constitucionais aprovadas desde 1988. A título de comparação, a Constituição dos Estados Unidos, de 1789, tem apenas 27 emendas.

Mais que o excesso de leis em si, preocupa a baixa qualidade do debate na elaboração da legislação e, principalmente, a excessiva mudança de normas que afetam o funcionamento das empresas e do setor público e a vida das pessoas.

Obviamente o problema não é apenas federal, e não diz respeito apenas ao excesso de leis, mas também de normas infralegais. Segundo levantamento do Instituto Brasileiro de Planejamento e Tributação, nos 25 anos posteriores à promulgação da Constituição de 1988 foram editados 4,7 milhões de normas legais e infralegais no Brasil, sendo 158 mil federais e as demais estaduais e municipais. Neste artigo tratarei, no entanto, apenas das leis federais.

Para alguns - inclusive para parte da imprensa brasileira -, a aprovação de um número elevado de leis é um indicador de que o Congresso Nacional está trabalhando. Para mim, é um indicador de falta de prioridades e instabilidade institucional.

Correndo o risco de ser superficial, pois não sou um especialista em ciência política, gostaria de fazer alguns comentários sobre este padrão de atividade legislativa no Brasil.

O que mais me preocupa é que a agenda legislativa não guarda nenhuma relação com um projeto de aprimoramento institucional ou com diretrizes que apontem claramente para objetivos de longo prazo. Ao contrário, as leis aprovadas são o resultado de discussões fragmentadas (e quase sempre superficiais), originadas da pressão de grupos organizados ou de setores econômicos.

Não é incomum que leis aprovadas na mesma legislatura (ou mesmo dispositivos de uma mesma lei) sejam contraditórias, ou que as diretrizes estabelecidas na legislação sejam ambíguas. Essa é a forma encontrada para acomodar interesses de diferentes grupos de pressão, na ausência de uma direção clara a ser seguida.

O excesso e a imprecisão das leis têm consequências relevantes para o funcionamento da economia. Não apenas são criadas constantemente exigências burocráticas, que implicam custos para as empresas e para os demais agentes econômicos, como as contradições e imprecisões levam a um elevado grau de contencioso e de judicialização das discussões. Esse padrão é extremamente comum nas questões tributárias (tema para um próximo artigo), mas se reflete também em outras áreas de regulamentação da atividade privada.

O dispêndio de energia das empresas no cumprimento de obrigações burocráticas que estão constantemente mudando, nos contenciosos e na defesa de seus interesses num ambiente de intensa atividade legislativa (que gera riscos e oportunidades relevantes para as empresas), certamente afeta o potencial de crescimento do País.

Além do peso morto que a burocracia e o contencioso trazem para as empresas, a necessidade de se protegerem num ambiente de instabilidade institucional acaba absorvendo boa parte da energia da alta direção das empresas, deslocando o foco de questões mais importantes para seu crescimento, como a inovação ou o aumento de produtividade.

Setor público. O excesso de legislação amarra não somente o setor privado, mas também o setor público. Além da excessiva rigidez orçamentária, medidas como o estabelecimento de pisos salariais nacionais para determinadas categorias de servidores dificultam a gestão fiscal de Estados e municípios. A consequência, já comentada em artigo anterior, é uma trajetória de carga tributária crescente e baixo investimento público.

Não é o objetivo deste artigo (nem sequer tenho competência para isso) identificar claramente os motivos que levam à aprovação de tantas leis no Brasil. Certamente, a fragmentação política (com um número excessivo de partidos) e a falta de identidade ideológica da maioria dos partidos favorecem a captura dos parlamentares por grupos de interesse específicos.

O Poder Executivo também tem parte importante da responsabilidade, em consequência de um excesso de ativismo que se reflete na publicação de um volume excessivo de medidas provisórias. Nos últimos 25 anos, publicaram-se em média 50 medidas provisórias por ano (sem contar as reedições) - número que corresponde a cerca de um quarto de todas as leis aprovadas no período.

Qualquer que seja a causa, parece-me que é essencial buscar um ambiente de maior estabilidade institucional no País, com mudanças menos frequentes nas normas, um debate de maior qualidade sobre cada uma das mudanças e, na medida do possível, uma definição mais clara das diretrizes de longo prazo que orientem as mudanças institucionais. Embora o tema seja em grande medida político, deveria integrar qualquer agenda séria de reformas microeconômicas, por seu impacto extremamente relevante sobre a eficiência e o potencial de crescimento da economia.

Talvez seja ingenuidade achar que é possível mudar o padrão de gestão política do Brasil com base em motivações econômicas, mas também me parece um erro assumir que este padrão não pode ser alterado, mesmo que represente um entrave relevante para o desenvolvimento do Brasil.

*Bernard Appy é diretor da LCA Consultores e de 2003 a 2009 foi secretário executivo e secretário de política econômica do Ministério da Fazenda.

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