Gabriela Bilo/Estadão
Gabriela Bilo/Estadão

‘Já vemos chance de o superávit primário voltar em 2024’, diz secretário do Tesouro

Segundo o novo chefe do Tesouro, arrecadação cresce por conta da inflação, mas também pelo avanço da economia

Entrevista com

Jeferson Bittencourt, secretário do Tesouro Nacional

Adriana Fernandes e Idiana Tomazelli, O Estado de S. Paulo

12 de junho de 2021 | 23h50

BRASÍLIA - O novo secretário do Tesouro Nacional, Jeferson Bittencourt, diz ao Estadão/Broadcast que a melhora no quadro fiscal do País não é “sorte”. “Parte dos ganhos fiscais é porque o País está tendo norte já faz algum tempo. Perder este norte seria muito ruim”, afirma. Nesse novo cenário, Bittencourt antecipa que pode ser mais rápida a velocidade do ajuste fiscal para o reequilíbrio das contas do governo, com o superávit primário (a diferença entre receitas e despesas, sem contar os gastos com juros) retornando em 2024 – antes, a previsão era 2026. Para este ano, o governo já vê a dívida bruta caindo a 84% do PIB, podendo ficar até abaixo disso. A seguir, os principais trechos da entrevista.

Qual é o sentimento do Tesouro desse otimismo com as contas públicas, principalmente porque ele é oriundo de um fator negativo, que é a inflação?

A gente não acha que é oriundo só de um fator negativo, que é a inflação. Ele é oriundo de três fatores, que (um deles) é a inflação propriamente. Um segundo fator é o próprio crescimento econômico. A arrecadação está crescendo por fatores de inflação e crescimento. A gente inclusive fez uma decomposição, que ainda é preliminar, dos ganhos de arrecadação. Mais ou menos 60% vêm de preços, uns 28% de ganho de crescimento econômico e uns 12% de outras mudanças, como mudanças legais. É um processo de melhoria institucional que vem há mais tempo, não só deste governo. Tem melhorias na questão do crédito, como a TLP (nova taxa cobrada nos empréstimos do BNDES). No ano passado a gente enfrentou a pandemia e fez três programas de crédito, nenhum deles tinha subsídio implícito em função do descasamento de taxa de juros entre aquilo que a gente tomava no mercado e o que a gente estava emprestando. E (tem) a melhoria das próprias regras fiscais.

Em que sentido?

Se pensar que tivemos a mesma recuperação cíclica há uma década e meia atrás, por que não se refletiu numa melhoria mais rápida da situação fiscal? Porque as regras não induziam a isso. Tinha em 2007 uma recuperação cíclica, uma alta de dos nossos termos de troca, e isso gerava mais arrecadação. A gente tinha uma meta de primário pré-estabelecida. A arrecadação subia, a despesa subia atrás, desde que mantivesse a meta. Agora, isso não acontece. Tenho o efeito inflacionário, uma recuperação cíclica que afeta o crescimento, gera mais arrecadação, e a despesa não vai atrás por causa do teto (regra que limita o avanço das despesas à inflação). A gente tem uma despesa que chamamos de acíclica, de modo que as recuperações cíclicas não se refletem em mais despesa, e o ganho fiscal não é desperdiçado, porque automaticamente vai para a redução do déficit e da dívida. Tem uma parte importante de inflação, não nego, mas também de crescimento e de respeito às regras que induzem a própria melhoria fiscal e incentivam o crescimento. Se a gente tivesse um descontrole fiscal porque a receita está entrando, certamente o mercado não estaria revisando suas previsões de crescimento.

Mas o teto também vai se beneficiar de uma inflação maior. Em 2022, vai ter um crescimento maior do teto do que das despesas atreladas à inflação. Isso de alguma forma vai permitir afrouxar um pouco as despesas em ano de eleição?

A gente vê (especialistas dizendo) que o governo vai ter um espaço no ano que vem, pelo descasamento da inflação, e isso vai dar condições de gastar mais. Não. O que o governo vai gastar em 2022 é o que está contratado desde 2017, que é o que foi gasto em 2016 corrigido pela inflação. O governo vai gastar o teto. A receita pode crescer o que for, a inflação pode crescer o que for, mas a despesa só vai ser executada até o limite do teto. O ganho a que você está se referindo é da composição da despesa. Vai ter um pouco mais de espaço para (despesa) discricionária (que incluem custeio e investimentos) e um pouco menos de obrigatória (como gastos com funcionalismo e Previdência). Mas esse descasamento de inflação é o que dá para rir e o que dá para chorar. Neste ano, o descasamento tirou quase R$ 25 bilhões de despesa discricionária. E a gente não está vendo as coisas tão diferente assim (para 2022). No ano que vem vai ter alguma coisa a mais. É da natureza da regra.

Quanto a mais? Há quem fale em R$ 35 bilhões.

R$ 35 bilhões é otimista, a meu ver. Tem muita conta sendo feita simplesmente pegando a correção do teto, alguma coisa acima de 8%, principalmente depois da surpresa do IPCA (índice oficial de inflação), contra uma correção das despesas indexadas no final do ano, em torno de 5% ou 6%. Só que tem um monte de regras que fazem a despesa crescer em termos reais, não só pela indexação. Pessoal continua tendo progressões e promoções, outras naturezas de crescimento. A gente estima um crescimento da despesa com pessoal no ano que vem de 2,5%, sem previsão de aumento para nenhuma categoria. E lá se vão quase R$ 10 bilhões do pretenso espaço que surgiu do descasamento de inflação. Outro caso, uma parte do abono desse ano não foi pago e será pago ano que vem. Sai desse espaço. Hoje a gente vê um ganho de despesa discricionária mais para R$ 25 bilhões do que para R$ 35 bilhões.

Esse é o espaço que o governo terá para apostar nos programas, como investimentos ou Bolsa Família?

A alocação vai depender das prioridades do governo. Se vai ser num programa social, se vai ser investimento, aí as instâncias irão definir. Junta de Execução Orçamentária (JEO), presidente da República, eles que vão fazer essa alocação. Mas sim, tem espaço para isso.

Essa mudança de PIB e arrecadação pode ser duradoura, ou faz parte de um momento passageiro?

Esse ganho, especificamente para o fiscal, é definitivo. Dada a natureza de estrutura de regras que a gente tem, um ganho de arrecadação que não posso alocar com despesas vai abater minha dívida líquida, e isso vai ser uma melhora definitiva. Não é estrutural, mas ele vai abater definitivamente a dívida líquida. O que estou pensando desse crescimento ao longo do tempo? A gente está com o nosso PIB abaixo do potencial em função da pandemia, dos anos de recessão que tivemos. Então é natural que tenha esse retorno. Para crescer mais que o seu potencial, aí é o conjunto de reformas. Reformas que aumentam a produtividade, que melhoram a regulação, privatizações que geram ganhos de eficiência. São essas coisas que estão encomendando um crescimento maior, estrutural, uma melhoria do PIB potencial lá para frente. O que estamos vendo por enquanto, até porque essas reformas são bastante recentes, é o processo de recuperação cíclica.

Mas o crescimento pode ser duradouro?

Pode ser duradouro se encaixar nessa trajetória, a gente começar a colher os frutos das reformas estruturais que estamos fazendo. O ideal seria a gente fazer essa recuperação cíclica e ao final já começar a pegar os efeitos desse crescimento estrutural maior que veio do pacote de reformas mais profundas.

Algumas dessas reformas já foram feitas.

É, mas algumas ainda por fazer. A reforma administrativa. A reforma tributária. A gente tem outros marcos tramitando no Congresso, como o marco das ferrovias. Essas são as reformas que vão nos garantir um PIB potencial maior, e não somente uma recuperação cíclica.

Muitos se perguntam como saímos de um debate do caos fiscal e da dívida pública que havia em março, com dólar batendo R$ 5,80 em meio à discussão do Orçamento, para esse momento em que o fiscal está de lado nas preocupações do mercado.

A figura que o ministro (Paulo Guedes) usa, de separar o que é som e o que é ruído, é um pouco disso. É inequívoco que a gente teve ruído no Orçamento, e um dos principais fatores para o fiscal sair do radar foi (porque) esse quadro foi superado de maneira suficientemente satisfatória para tirar a preocupação do mercado. Agora, tem também um histórico que vem sendo feito que contribuiu para isso. Um conjunto de coisas que o País vem fazendo ao longo do tempo para melhorar seu fiscal, para a reduzir o subsídio implícito, aprimorar suas regras. O novo marco fiscal é um ganho importante, ajuda a tirar o fiscal da mesa na hora de discutir preço dos ativos porque reforçou o caixa (com a desvinculação de R$ 140 bilhões parados em fundos). A gente aprimorou muito as regras para Estados e municípios nessa emenda. E no curto prazo, o mercado acho que está  mais confiante que a condução da política fiscal na pandemia está sendo feita nos estritos limites das regras. Se estou tratando de pandemia, trato com as cláusulas de escape. Se eu não estou tratando de pandemia, não tem cláusula de escape, as coisas continuam seguindo as regras. Isso ajuda as perspectivas de crescimento. Tem uma parte dos analistas dizendo ‘isso é só inflação’. Não, o que está ajudando fiscal é: nós estamos enfrentando a pandemia em 2021 com menos recursos do que em 2020 porque a gente está aplicando uma maneira muito mais eficiente, nos lugares onde efetivamente precisa. Não falta dinheiro para combate à pandemia, só que mesmo aquilo que utiliza as cláusulas de escape está sendo feito de uma maneira parcimoniosa, cautelosa.

Saímos de um discurso de ‘à beira do precipício’, que o próprio Ministério da Economia alimentou, para uma situação totalmente diferente em tão pouco tempo. Não pode estar aí um excesso de otimismo e que pode se reverter negativamente, já que o mundo político pode querer gastar?

Pode ser o contrário. Acho que o que houve foi um excesso de pessimismo. Agora a gente está convergindo para o que deveria ser o natural. O Brasil precisa fazer muito esforço ainda em termos de consolidação fiscal. Mas o que nós tínhamos de situação bastante preocupante, que foi um crescimento muito rápido da necessidade de emissão para fazer frente às despesas da pandemia, isso foi absolutamente endereçado.

Para quanto deve cair a relação dívida e PIB, que alguns analistas chegaram a apostar que bateria em 100%?

Agora a gente está com um número ao redor de 84%, mas esse número pode vir a cair ainda mais.

A dívida bruta pode ficar abaixo de 80% do PIB este ano?

Não. Gostaria muito, mas acho que abaixo de 80% neste momento, com o quadro de variáveis fiscais e de parâmetros macroeconômicos que a gente tem hoje, ainda não. Mas voltando, acho que hoje não tem um excesso de otimismo. Está muito claro que o processo de consolidação fiscal no Brasil vai ser longo. Tinha um excesso de pessimismo. Talvez o cenário realmente estivesse ruim, era muito nublada a discussão sobre o Orçamento. O colchão da dívida ficou muito reduzido em função do volume de despesa, era preocupação legítima, e foi corrigido. Hoje a gente tem caixa para bancar todo 2021 e o principal vencimento do ano que vem, que é janeiro. Aí tem de tudo: excesso de preocupação e problemas que foram resolvidos.

A alta da dívida pública não é mais um problema?

É um problema antigo. A nossa dívida continua grande. Tenho 18 anos de Tesouro e nunca achei que consolidação fiscal no País fosse uma questão ideológica de princípios ou de algum tipo de inclinação teórica que alguém tivesse. O País tem uma dívida muito grande e cara comparada com seus pares. Não é uma escolha. Não é uma visão de mundo, mas uma necessidade objetiva do Brasil ajustar a sua divida. O nosso nível de dívida continua sendo preocupante, na casa de 84%, 80% do PIB, que demanda, sim, a continuidade das reformas. Temos tomado muitas medidas micro e de melhoria de eficiência do serviço público que geram economias.

Mas não há excesso de otimismo do mercado?

Eu acho que não. Continuamos tentando endereçar as questões estruturais que vão fazer a nossa dívida cair. Honestamente, não vejo oba-oba no mercado com uma melhora da situação fiscal. Pelo contrário. Abro as colunas dizendo o seguinte: “inflação fez o serviço, a sorte no fiscal”. Não é só sorte. Tem muito trabalho aqui, está todo mundo diminuindo o que está acontecendo a ponto de esquecer coisas que são estruturais que estão dentro dessa melhora.

Em ano de eleição, a pressão para gastar mais não vai ser forte, com o aumento da arrecadação, inclusive para aumentar renúncias?

É muito difícil aprovar renúncias quando tem um mandato da  emenda constitucional 109 (PEC emergencial) dizendo que tem que reduzir. Foi outro avanço. Precisa apresentar um cronograma de redução de renúncias tributárias.

Mas a emenda manda e não obriga. Após a promulgação da PEC, já teve renúncia para templos religiosos...

É um ganho endereçar esse nível de renúncias.  Gera uma pressão com o mandato constitucional. Estará lá o cronograma de redução. Há um ambiente no Congresso para essa redução.

O cronograma de corte de renúncias já está pronto?

Está sendo providenciado. Temos até setembro. O que temos que ter e saber é qual é o norte do País. Temos um norte ele foi seguido com pressões políticas, que é da natureza do nosso sistema, e estamos conseguindo seguir. É isso que esperamos até pra gente não perder os avanços que a gente conseguiu até agora. Parte dos ganhos fiscais que estamos tendo agora é porque o País está tendo norte no fiscal faz algum tempo. Seria muito ruim se a gente perdesse esse norte porque ele está dando resultados. Fizemos uma reforma da Previdência, que está reduzindo a velocidade de crescimento do déficit. Se olharmos  o RPPS, o regime dos servidores públicos, há inflexão da curva, uma redução do déficit.

Espera-se pressão muito grande por reajuste de salários de servidores em 2022. Haverá espaço para dar reajuste, já que te servidor sem reajuste desde 2017.

De fato não vai mais ter a trava da Lei 173 (que veda reajustes até dezembro de 2021). Ela foi muito importante. Temos hoje nos Estados uma situação de caixa muito boa, porque eles tiveram o auxílio do governo federal no ano passado e o ICMS é o imposto que responde mais rápido à recuperação da atividade. Pode haver pressão ano que vem por aumentos de salário? Pode, mas o limite está dado.  Sabemos exatamente o que gastaremos em 2021,  que é o teto dos gastos. Como é que isso vai ser gasto? Dependerá das prioridades do governo. Essa é a característica básica do teto, forçar o gestor a estabelecer suas prioridades. Teremos R$ 20 bilhões, R$ 25 bilhões de mais espaço no ano que vem? Muito provavelmente, se a gente fizer as coisas certas. Vai ser usado para aumento de salário, para o Bolsa,  investimento?  Tem que estabelecer prioridades porque R$ 25 bilhões não é R$ 150 bilhões.

O que poderia fazer de errado para acabar com esse espaço?

O que poderia ser problemático é sair da linha que estamos produzindo. O Brasil está apresentando uma recuperação. Há previsão de crescimento forte neste ano. O PIB  já retomou os patamares pré-pandemia. Estamos seguindo protocolo de combate à pandemia quanto à condução da política fiscal. Sair dessa linha é ir para um terreno mais  arriscado onde pode haver deterioração das expectativas, inclusive com efeitos sobre a inflação, o que diminuiria esse espaço (no teto de 2022).

Essa melhora cíclica pode antecipar a volta do superávit? As últimas previsões divulgadas apontam esse retorno só em 2026?

Estamos trabalhando para que essa recuperação cíclica seja  estrutural. Ela pode se refletir, sim, numa velocidade maior de ajuste fiscal. Hoje, já vemos uma chance de ter superávit primário em 2024. Para isso, temos que fazer as coisas certas, andando no caminho certo.

O 'Estadão' publicou uma série de reportagens sobre o Orçamento secreto. Qual a sua avaliação?

Não acredito que exista orçamento secreto ou paralelo. A gente não liberaria recursos se o Orçamento fosse secreto, que não tivessem recursos no Orçamento explícito.  

O Orçamento foi aprovado com R$ 18,5 bilhões para emendas de relator, que retiraram dinheiro de investimentos, para colocar em ações que têm sido usadas como moeda de troca política em ações bem difusas, como revelou o Estadão. Isso vai ocupar o espaço no Orçamento daqui para frente?

As instâncias do Executivo é que vão definir a última proposta de escala de prioridades para aplicação desse recurso. Mas quem vai decidir a alocação desses locais prioritários é o Congresso, que tem a responsabilidade precípua de estabelecer a composição da despesa orçamentária. A alocação que é feita dessas despesas vem da autoridade legitimada para fazer ique é o Congresso. Do meu ponto de vista, haveria outras maneiras mais eficientes de fazer essa alocação. Mas cabe a mim, respeitar a estrutura institucional do Congresso que tem essa prerrogativa. Executamos o que foi o que foi decidido no Congresso.

O Orçamento deste ano está muito apertado. Em agosto e setembro, a pressão dos ministérios não vai aumentar?

Eu acho e espero que o momento mais tenso dessa relação vai ser até setembro  e não depois. Para  mim, o período mais tenso vai ser agora nos próximos meses e eu tenho conversado com as minhas contrapartes nos ministérios pra dizer: ‘olha, todo mundo precisa estar alinhado nesse momento”. Eles têm as  demandas deles, são legítimas. Da nossa parte, cabe administrar esse recurso escasso e liberar recursos para eles na medida das nossas disponibilidades. É muito importante que o governo esteja coeso nesse momento em que a restrição vai pegar mais forte para que o horizonte seja mais desanuviado com  eventual espaço para 2022. Nos próximos três meses, será preciso ter mais sangue frio na administração orçamentária e financeira de toda a Esplanada. Torço e trabalho para isso, que a partir de setembro, a gente conseguia reduzir essa tensão essa fiscal.

Muitos dizem que a Esplanada já vive uma paralisação em muitas áreas, como na área de pesquisa. Procede?

A Esplanada está funcionando. Não tem shutdown. Está todo mundo trabalhando com restrições severas. Sabíamos que seria um ano muito difícil, mas a máquina está funcionando.   

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