Lei de Responsabilidade Fiscal faz 18 anos sob ataques

No fim do ano, regras foram flexibilizadas para permitir que prefeitos ultrapassassem limites de gastos com pessoal

Vinicius Neder, O Estado de S.Paulo

01 de janeiro de 2019 | 05h00

Rio - A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) chegou à maioridade em 2018, quando as contas fiscais consolidadas das três esferas de governo registram o quinto ano seguido de déficit primário, cálculo que exclui os gastos com dívida e juros. Ao mesmo tempo, os 18 anos chegam com a LRF sob ataque. 

No fim do ano, a LRF foi alterada para permitir que prefeitos ultrapassem o limite de gastos com pessoal (de 60% da receita) sem sofrer punições, desde que haja queda na receita, e alguns governadores, ameaçados de prisão por causa da regra que exige terminar o mandato com recursos em caixa para cobrir todas as despesas contratadas, articulavam manobras para evitar o pior, como revelou o Estadão/Broadcast no início de dezembro.

Nas palavras de Pedro Malan, ministro da Fazenda quando a LRF foi assinada, em 2000, as regras completam uma “turbulenta maioridade”. Para José Roberto Afonso, pesquisador do Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getúlio Vargas (Ibre/FGV) e professor do Instituto Brasiliense de Direito Público (IDP), a LRF ficou incompleta.

“Obviamente (a lei) se desgastou e tem sido driblada, cada vez mais, inclusive por quem teria a função institucional de zelar por ela”, diz Afonso, que trabalhou na redação da LRF.

Especialistas ouvidos pelo Estado foram unânimes em reconhecer os avanços com a introdução da LRF, mas destacaram desafios que precisam ser enfrentados. “A lei de responsabilidade foi um marco institucional. Ajudou a melhorar significativamente o quadro geral das contas públicas”, afirma Felipe Salto, diretor executivo da Instituição Fiscal Independente do Senado Federal (IFI).

Na visão do secretário diretor-geral do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCE-SP), Sérgio Ciquera Rossi, a introdução do planejamento nas contas públicas foi o ponto alto da LRF. “Com a lei, passou a ser necessário planejar as despesas de acordo com o planejamento de receitas.”

Segundo Salto, da IFI, a aprovação da LRF coroou um processo iniciado desde os anos 80 e 90, que incluiu o fim da conta movimento (mecanismo pelo qual o Banco Central supria o Banco do Brasil de recursos que eram usados na expansão de crédito), a renegociação da dívida externa e das dívidas dos Estados e a criação da Secretaria do Tesouro Nacional. 

Ainda assim, fica a questão: se representou tamanho avanço, por que a LRF foi incapaz de evitar a atual crise fiscal? “O Brasil é pródigo em criar regras fiscais, mas não tão pródigo em cumpri-las”, diz Salto. Para ele, há uma questão cultural aí.

É preciso que se espalhe pela sociedade a consciência de que “sem contas públicas arrumadas, não vamos a lugar nenhum”.

Sem essa cultura, a letra da lei acaba morta na falta de fiscalização e da aplicação de punições pelos órgãos de controle, com destaque para os tribunais de contas e os órgãos do Poder Legislativo, responsáveis, em última instância, pela supervisão das contas do Poder Executivo.

Pelo contrário, disse Afonso, do Ibre/FGV. Ele destacou que alguns tribunais de contas fomentaram o descumprimento da LRF, desenhando medidas criativas de interpretação de despesa de pessoal, justamente para gastar mais com servidores.

Incompleta. Nesse sentido, um dos pontos previstos na LRF que não saiu do papel foi o Conselho de Gestão Fiscal. O órgão teria caráter federativo, com a missão de padronizar, em todo o País, a aplicação das regras da LRF por parte dos tribunais de contas estaduais. 

Também faltou regulamentar o limite para a dívida pública, lembra Afonso. “O mais grave é a falta de limites para dívida consolidada e para a (dívida) mobiliária da União, uma vez que a dívida não para de crescer no País. Esse, certamente, é o problema mais grave e a lei poderia ter ajudado, mas nenhum governo deixou voltar esse limite.” Afonso mencionou ainda o fato de uma lei de 1964, que define as regras básicas de orçamento e contabilidade, não ter sido revista.

Apesar das ameaças de relaxamento na LRF, como no caso da flexibilização da punição para as prefeituras que ultrapassarem o limite de gastos com pessoal, Ciquera Rossi, do TCE-SP, vê pouca interferência no trabalho dos órgãos de controle. “Vamos continuar dizendo que as contas não devem ser aprovadas”, diz. Para ele, o próprio fato de políticas tentarem flexibilizar a LRF é sinal de que a legislação foi eficaz nos 18 anos.

Salto, da IFI, pondera que é preciso entender a situação de prefeitos e governadores que, em meio à recessão de 2014 a 2016, passaram por um período muito difícil para a arrecadação. “Nesse contexto, há um movimento natural de pensar em flexibilizações. Agora, as mudanças são preocupantes”, afirma o especialista, lembrando que, quando é feita uma flexibilização, ainda que justificada em determinado contexto, é mais difícil revertê-la depois.

Argumentos atuais. Procurado para comentar sobre os 18 anos da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), o ex-ministro da Fazenda Pedro Malan fez referência a um artigo seu, publicado no ‘Estadão’ em 2010, por ocasião dos dez anos da criação da lei. 

Na época, Malan escreveu que “tão ou mais importante” do que comemorar o aniversário da lei seria “resistir às inúmeras pressões para que ela seja desrespeitada na prática” e “não permitir que o espírito que presidiu à sua elaboração, no final dos anos de 1990, seja gradualmente deixado de lado”. Malan disse apenas que, atualmente, os argumentos do artigo de 2010 estão válidos ou ainda mais atuais do que quando foram escritos.

No artigo escrito na época, ele já falava dos riscos que a lei estava correndo por causa do “apreço” que os governos brasileiros tinham pelo gasto público. “Mas esse apreço geral, que não está de forma alguma restrito aos anos eleitorais, e a voracidade com que se procura o acesso privilegiado a recursos públicos constituem o ovo da serpente de futuras crises fiscais.”

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