BRASÍLIA - As recentes investidas do governo para alterar regras fiscais e acomodar gastos às vésperas da eleição têm ampliado a desconfiança de economistas e integrantes do mercado financeiro em relação à condução da política fiscal do País. Dentro da própria área econômica há a percepção de que algumas das propostas apresentadas têm fragilidades. Fora do governo, técnicos que acompanham o Orçamento observam com preocupação a “escalada criativa” de manobras e veem a repetição do filme visto no governo Dilma Rousseff (PT), quando o excesso de artifícios fiscais colocou em descrédito a sustentabilidade das contas do País.
O acirramento da tensão após as manifestações de 7 de setembro também alimenta temores sobre o risco de uma guinada populista do presidente Jair Bolsonaro para se reeleger em 2022, diante da queda dos índices de aprovação do governo, e sobre o custo para manter uma base de sustentação no Congresso Nacional em um ambiente como o atual.
Nos últimos meses, a necessidade de fazer escolhas cada vez mais delicadas dentro do Orçamento, diante da falta de espaço para políticas públicas, tem encorajado iniciativas de arrecadar ou destinar recursos fora das regras fiscais, driblando o teto de gastos (a âncora fiscal que limita o avanço das despesas da inflação) ou até retirando despesas do Orçamento.
A mais recente delas foi a PEC dos precatórios, elaborada pela equipe do ministro da Economia, Paulo Guedes, e que propõe um parcelamento dessas dívidas judiciais, estimadas em R$ 89,1 bilhões para 2022 – um valor que, uma vez pago integralmente, inviabiliza o lançamento da ampliação do Bolsa Família, promessa de Bolsonaro. A PEC prevê a criação de um fundo para arrecadar recursos com privatizações e permitir pagamento antecipado de precatórios parcelados fora do teto de gastos. Outro dispositivo permite ao governo aportar imóveis em fundos privados sem que isso passe pelo Orçamento.
Mas a PEC não é a única medida nesse sentido. Em junho, o Congresso Nacional deu aval à lei de privatização da Eletrobras, que inclui previsão de que a empresa destine recursos para a revitalização de bacias hidrográficas de rios como São Francisco e Parnaíba. Técnicos de órgãos de controle afirmam que esse é um exemplo claro de despesa que, por ser política pública, precisaria estar no Orçamento – onde esbarraria no teto de gastos. A execução por fora do Orçamento “facilita” a implementação da política.
O próprio Tribunal de Contas da União (TCU) acabou dando sinal verde a um modelo semelhante no edital do leilão do 5G ao prever que os vencedores deverão destinar recursos à ampliação da conectividade em escolas.
Para técnicos dos órgãos de controle, essas são formas de viabilizar o financiamento de despesas do poder público por outras vias, mas acabam minando a unidade do Orçamento. Com isso, o movimento de buscar maior transparência e controle das despesas, deflagrado após as “pedaladas fiscais” que custaram o cargo de Dilma Rousseff, “vai sendo esvaziado”, segundo essas fontes. Elas veem semelhança com o processo de erosão da credibilidade fiscal a partir de 2012, quando manobras com receitas extraordinárias ou abatimentos de despesas adotadas para “cumprir” a meta de resultado de primário acabaram por minar a própria confiança na regra fiscal.
A diferença é que, se no governo Dilma as manobras eram feitas dentro do próprio governo, agora muitas medidas “criativas” recebem aval do Congresso Nacional e vão parar na lei ou até mesmo em emenda constitucional. Isso limita a ação de órgãos de controle, já que as ações são “legais”. Dentro da área econômica, segundo apurou o Estadão/Broadcast, há desconforto com iniciativas, como colocar numa PEC uma regra contábil para aporte de imóveis.
Entre técnicos de órgãos de controle, a avaliação é que “o ambiente está tumultuado”. “Toda vez que precisa de alguma coisa, leva isso pra norma. Legalmente é ok, mas isso vai ter impacto na gestão fiscal”, afirma uma fonte.
Por decreto
Um dos idealizadores da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), até hoje um marco para a gestão das contas públicas, o economista José Roberto Afonso, professor do IDP, afirma que a iniciativas recentes, como a PEC dos Precatórios e a própria lei sobre privatização da Eletrobras, ferem um princípio da responsabilidade fiscal: receitas atípicas não devem financiar despesas típicas. “Credibilidade é um processo e não se assegura por decreto. O próprio governo conspira contra si próprio numa sucessão absurda de erros e falsa soluções. Fake news pode ganhar eleição, mas jamais resolverá crise fiscal, nem pandemia”, diz Afonso.
O economista Marcos Mendes, pesquisador do Insper e um dos integrantes da equipe que elaborou a emenda do teto de gastos, avalia que a regra passou na prova da pandemia ao mostrar a flexibilidade necessária às despesas de combate à crise sanitária, mas está sob risco diante do cenário delicado do Orçamento para 2022. “Criou-se a ideia de que haveria muito espaço pelo descasamento de índices de inflação (correção do teto maior do que das despesas abaixo dele). E aí inflacionou a lista de desejos. Só que esse espaço foi diminuindo, e a lista de desejos não diminuiu”, afirma.
Nos cálculos de Mendes, o Congresso precisará acomodar mais R$ 17 bilhões em despesas com benefícios sociais devido à inflação maior – o Orçamento foi enviado pela equipe econômica com parâmetros defasados. Isso significará menos espaço para emendas, obras e políticas sociais. Embora reconheça o esforço da equipe de Guedes para manter o teto, ele não descarta a possibilidade de voltar à mesa a discussão de manter a ajuda a vulneráveis por meio de crédito extraordinário (fora do teto), como foi feito no auxílio emergencial. “A discussão do Orçamento de 2022 vai ser crucial para a gente ver o grau de estrago que vai ser feito na regra”, diz Mendes.
Como resultado mais imediato das manifestações, o pesquisador do Insper também vê maior dificuldade do governo em buscar uma solução para os precatórios via Judiciário. “O presidente também vai precisar de mais paz junto ao Congresso, visto que as baterias dele estão voltadas contra o STF. Isso significará menor poder de barrar emendas”, afirma, em referência às emendas usadas por parlamentares para destinar recursos às suas bases.
Teto de gastos
Crítico do teto de gastos, o economista Fábio Terra, professor da Universidade Federal do ABC, reconhece que a regra tem um papel importante para a credibilidade das contas públicas, mas vê “ambiguidade” na política fiscal. “O governo dribla o teto para preservar o teto. Então, a credibilidade da regra não está abalada, mas a condução da política sim”, afirma. “O lado bom da regra é de certa forma restringir qualquer uso mais populista das finanças públicas. Mas como a regra coloca restrição, ele tenta elidir o tempo todo, mantendo a ambiguidade.”
Para Terra, o governo perdeu a chance de aproveitar a conjuntura melhor de aumento de arrecadação e redução da dívida e acabou ele próprio alimentando questionamentos sobre a manutenção das regras fiscais no futuro. Na avaliação do professor da UFABC, é nesse ponto de “desarranjo de expectativas” que a situação atual se assemelha ao que foi visto no governo Dilma. “Uma coisa é você não conseguir liderar. Outra coisa é atrapalhar o funcionamento normal da economia. E eu acho que a gente anda nisso também nesse exato instante, porque o governo faz esse jogo ambíguo”, afirma.
A economista Vilma Pinto, diretora da Instituição Fiscal Independente (IFI) do Senado, também afirma que propostas que fragilizam as regras fiscais prejudicam a credibilidade do governo nessa área. “Em vez de tentar reduzir gastos, vemos medidas que vão na direção contrária. Isso se viu também em outros episódios, quando se aprovou leis para ‘cumprir’ regras”, avalia. Vilma lembra que um cenário desse tipo amplia o risco fiscal, afetando variáveis como câmbio e juros, jogando mais lenha na fogueira da inflação – que não só penaliza as famílias, mas também pressiona despesas públicas. “O primeiro passo é ter compromisso mais assíduo com regras fiscais”, recomenda a economista.
Procurado, o Ministério da Economia diz que “o respeito ao arcabouço de regras fiscais do Brasil sempre foi e continuará sendo o principal condutor das ações do governo”. “A despeito do que tem se realizado com a melhora dos indicadores, há questões fiscais que precisam ser resolvidas, afetando as expectativas acerca do resultado fiscal e, por conseguinte, os prêmio das curvas de juros”, afirma. A pasta também diz trabalhar numa solução para os precatórios.
