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O mito do corte de gastos

Opinião

Claudio Adilson Gonçalez*, O Estado de S.Paulo

24 de março de 2014 | 02h05

Todo mês de fevereiro, não falha. Com mais regularidade do que o carnaval - dado que este às vezes teima em cair em março, para atrapalhar o ano letivo e confundir os modelos de dessazonalização -, o governo edita seu decreto de reprogramação orçamentária, impropriamente conhecido como contingenciamento. Com a mesma regularidade a imprensa, mesmo a especializada, e até alguns analistas chamam isso de corte de gastos.

Na verdade, como o próprio nome diz, o decreto de reprogramação é mera reestimativa das receitas e das despesas do Orçamento federal. Tradicionalmente, o Congresso Nacional infla as receitas com o objetivo de gerar espaço para incluir emendas parlamentares, sem afetar, teoricamente, a meta de superávit primário estabelecida na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). O Executivo, por sua vez, retira os excessos introduzidos pelo Congresso nos dois lados do Orçamento e emite o decreto de reprogramação.

Observe-se que não há qualquer tipo de corte. Cortar despesas seria gastar menos do que vinha sendo gasto, por exemplo, em relação ao exercício anterior. E isso não acontece no Brasil há muitos anos, e tampouco ocorrerá em 2014. O decepcionante resultado primário (antes da dedução das despesas com juros) relativo ao mês de janeiro último e o quase certo elevado déficit no mês de fevereiro já demonstram como é implausível a meta de superávit primário consolidado para todo o setor público, de 1,9% do PIB, prometida pelo ministro da Fazenda.

É interessante destacar que a reprogramação não é uma estimativa convencional, que embute certo grau de incerteza, para baixo ou para cima. Na reprogramação orçamentária o superávit estimado é um teto. Se a receita efetiva ficar acima da prevista, o governo (com raríssimas exceções) anulará, parcial ou totalmente, os contingenciamentos, ou seja, aumentará os gastos, em vez de entregar um superávit maior. Por outro lado, na hipótese de a receita ficar aquém da estimada, o mais provável é que o resultado primário efetivo fique abaixo do prometido, a menos dos conhecidos "truques", que só servem para aumentar a falta de credibilidade do governo na gestão das contas públicas.

Na reprogramação orçamentária divulgada no mês passado há premissas inverossímeis. Por exemplo, a estimativa das transferências pelo Tesouro à Previdência Social para compensar as desonerações da folha de pagamento foi reduzida de R$ 17 bilhões para R$ 11 bilhões, ou seja, a mesma dotação do ano passado. Mas as despesas da Previdência estão subestimadas, como publicamente admitiu o próprio ministro Garibaldi Alves. Basta lembrar que o programa de desoneração da folha foi ampliado pela Lei n.º 12.844 de julho de 2013, com a inclusão das empresas de construção civil, transporte rodoviário e ferroviário de cargas, de manutenção e reparo de embarcações e de operações de carga e descarga em portos.

De forma geral, a previsão de crescimento da despesa primária em apenas 9,5% em 2014 não é crível. Elevação menor que 10% só ocorreu no primeiro ano da administração Lula e não em ano eleitoral. Naquela época ainda não existiam vários programas de subsídios e o governo não se defrontava com um enorme buraco nas empresas de distribuição de energia. A maior parte desse último problema foi empurrada com a barriga para 2015, mediante uma operação nada convencional com a Câmara de Comercialização de Energia Elétrica (CCEE), mas sobram ainda cerca de R$ 4 bilhões adicionais a serem bancados pelo Tesouro.

Para entender a dificuldade de cortar gasto público no Brasil é preciso analisar a dinâmica de longo prazo da despesa primária da União. Por que ela cresce continuamente como proporção do PIB, tendo se elevado de 14,5%, em 1999, para 19%, no ano passado? Será que o governo vem se tornando crescentemente perdulário no custeio da máquina administrativa e nos gastos com o funcionalismo?

A resposta à segunda pergunta é não. Se assim fosse, medidas frequentemente reclamadas pela população e pela imprensa, tais como choque de gestão, redução do número de ministérios, fim das mordomias, controle dos gastos com viagens, etc., seriam a solução. Evidentemente, sou a favor de tais medidas, mas a má notícia é que a economia delas resultante seria irrelevante para resolver o problema fiscal brasileiro.

Segundo dados levantados pelo economista Mansueto de Almeida, os gastos com pessoal e com todo o custeio da máquina administrativa (exceto educação e saúde) caíram em relação ao PIB, no período analisado. Em 1999, primeiro ano do segundo mandato de FHC, tais dispêndios correspondiam a 5,9% do PIB, e no ano passado fecharam em 5,2% do PIB. Os investimentos são baixíssimos, tendo se mantido em cerca de 1% do PIB desde 2002.

O crescimento da despesa pública da União também não é explicado pelo aumento da produção de bens públicos, tais como educação, saúde, segurança, justiça e infraestrutura básica, mas, sim, pela forte expansão dos gastos de natureza social, que cresceram em 4,6% do PIB no período 1999 a 2013, a saber: Previdência Social, 2,2%; programas sociais (Bolsa Família, seguro-desemprego, benefício de prestação continuada e abono salarial), 1,7%; e os subsídios (Minha Casa, Minha Vida, Minha Casa Melhor, etc.), 0,7%.

Esses números deixam claro que qualquer proposta séria de ajuste fiscal no Brasil terá de focar a contenção dos gastos de natureza social. Refiro-me a medidas amargas, tais como regras austeras de reajuste do salário mínimo e sua completa desvinculação de qualquer benefício, reforma da Previdência que alcance inclusive os atuais participantes, profunda revisão da legislação das pensões por morte e do seguro-desemprego, corte de subsídios, entre outras. Mas não creio que a sociedade, por meio de seus representantes políticos, esteja disposta a dar suporte a ações nessa direção. O mais provável, infelizmente, é que haverá novo aumento da carga tributária, com repercussão negativa sobre o crescimento econômico, principalmente se o sonho petista de ressuscitar a CPMF se concretizar.

*Claudio Adilson Gonçalez é economista, diretor da MCM Consultores, foi consultor do Banco Mundial, subsecretário do Tesouro Nacional e chefe da assessoria econômica do Ministério da Fazenda.

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