Gabriela Biló/Estadão
Orçamento foi apresentado ao Congresso na segunda-feira com R$ 34,9 bilhões para o Bolsa Família. Gabriela Biló/Estadão

Orçamento irrealista coloca em xeque teto de gastos, afirmam economistas

Para especialistas, com a proposta orçamentária prevendo despesas em R$ 1,486 tri no ano que vem será muito difícil a manutenção do teto, pois não haverá espaço para obter mais R$ 30 bi para bancar o Renda Brasil

Idiana Tomazelli, O Estado de S.Paulo

03 de setembro de 2020 | 05h00

BRASÍLIA - O envio de um Orçamento com espaço zero no teto de gastos antes mesmo de qualquer previsão de recursos para o Renda Brasil, novo programa social que está nos planos do governo, despertou desconfiança entre economistas. A avaliação é que a proposta de gastos para 2021 está irrealista e que o risco de descumprimento da regra constitucional que limita o avanço das despesas à inflação é elevado.

O governo encaminhou na segunda-feira a Proposta de Lei Orçamentária Anual (PLOA) de 2021 com as despesas cravadas no limite do teto, que é de R$ 1,486 trilhão. As chamadas despesas discricionárias, que não são obrigatórias e podem ser remanejadas, como investimentos e custeio da administração pública, devem ficar em R$ 92 bilhões, patamar considerado baixo pelos economistas.

A proposta eleva o valor destinado ao Bolsa Família no ano que vem a R$ 34,9 bilhões. A razão, porém, é a expectativa de aumento no número de famílias em situação de pobreza de acordo com os critérios atuais – ou seja, ainda não contabiliza a ampliação de alcance e valor almejada pelo presidente Jair Bolsonaro e para a qual é preciso injetar mais dinheiro.

“Ou é o Renda Brasil ou é o teto de gastos na forma atual. As duas coisas não vai ter”, diz o economista Guilherme Tinoco, especialista em contas públicas. Para ele, não há espaço para conseguir R$ 30 bilhões a R$ 40 bilhões extras para colocar de pé um programa social no formato desejado pelo presidente, ainda mais depois de Bolsonaro ter vetado a extinção de benefícios já existentes, como o abono salarial – que custa R$ 20 bilhões ao ano e é considerado ineficiente pela equipe econômica.

Para Tinoco, a dificuldade persistirá porque, mesmo com a promessa de envio da reforma do RH do serviço público, a proposta “não é uma super bala de prata”. Por não atingir servidores que já estão na carreira, ela “não tem impacto fiscal grande no curto prazo”.

Espaço menor

O diretor executivo da Instituição Fiscal Independente (IFI) do Senado, Felipe Salto, calcula que os gastos obrigatórios com benefícios sociais estão subestimados entre R$ 10 bilhões e R$ 11 bilhões. Ou seja, na prática o governo tem, pelos cálculos da IFI, um espaço ainda menor para gastar.

“E, mesmo assim, a despesa discricionária está muito baixa. O Orçamento enviado tem um quê de irrealismo, não está refletindo o que vai ser a política fiscal”, disse Salto. “Fica parecendo que é outro país, que o teto vai ser cumprido. Não é muito útil isso para o debate, está só tapando o sol com a peneira.”

Para o diretor executivo da IFI, o risco de descumprimento é alto, já que os gatilhos de contenção de despesas previstos no teto e que o governo quer acionar antecipadamente podem não ser suficientes para abrir espaço ao Renda Brasil. Nesse cenário, anunciar um Orçamento como o apresentado, diz Salto, é passar uma “mensagem errada”. “O teto ficou apertado mais cedo, não pode ser draconiano. Não adianta ficar preso a uma coisa por ideologia. Não é pecado mortal aperfeiçoar uma regra fiscal. O que não pode é dar cavalo de pau”, afirma.

Na área econômica, técnicos reconhecem reservadamente que as dificuldades para cumprir o teto estão cada vez mais fortes. Diante de uma defesa por mais despesas até por parte de Bolsonaro, um grupo avalia que insistir no teto no formato atual pode levar a equipe econômica a um isolamento na discussão do futuro fiscal do País.

O economista Fabio Terra, professor da Universidade Federal do ABC, alerta que é difícil acreditar que, no primeiro ano após o surgimento da pandemia, o governo não precisará aumentar despesas para apoiar famílias e empresas na retomada. “A proposta de Orçamento está irrealista”, avalia. Crítico do teto, Terra defende uma reforma na regra mantendo o “espírito” de disciplina fiscal, mas com maior flexibilidade que o limite atual para que a norma seja mais funcional e exequível.

Ele reconhece que há um risco de uso político da flexibilização do teto, sobretudo num ambiente de pressão por mais gastos já de olho nas eleições de 2022. Porém, o professor alerta que mantê-la também pode trazer custos. “A penúria é tão grande que, se insistirmos em voltar no ano que vem ao patamar de gastos antes da pandemia, o Brasil pode sofrer um choque recessivo em 2021”, diz. 

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Governo quer usar R$ 1,2 bi fora do teto para bancar obras do metrô de Belo Horizonte

Recursos foram obtidos pela União por meio de acordo judicial, sem passar pelo caixa do Tesouro; Ministério da Infraestrutura disse que nenhuma regra foi burlada com a operação

Idiana Tomazelli e Amanda Pupo, O Estado de S.Paulo

03 de setembro de 2020 | 05h00

BRASÍLIA - O Ministério da Infraestrutura acertou o direcionamento de R$ 1,2 bilhão em recursos obtidos pela União por meio de um acordo judicial para bancar obras da linha 2 do metrô de Belo Horizonte sem passar pelo caixa do Tesouro. A manobra chamou a atenção de técnicos da área econômica e levantou a suspeita de “drible” ao teto de gastos, mecanismo que limita o avanço das despesas à inflação. A pasta nega burlar a regra.

O anúncio do acordo foi feito pelos ministros da Infraestrutura, Tarcísio de Freitas, e do Turismo, Marcelo Álvaro Antonio, e comemorado pelo presidente Jair Bolsonaro no Twitter. “A criatividade e a determinação do Ministério da Infraestrutura viabilizará a linha 2 do metrô de BH”, escreveu o presidente. “É criatividade para prover infraestrutura”, comentou Tarcísio na rede social.

O recurso vem de um acordo de indenização relativo a trechos antieconômicos da Ferrovia Centro Atlântica (FCA), que inicialmente seriam utilizados para obras ferroviárias e agora serão redirecionados.

Para investir em obras, o governo precisa ter espaço no Orçamento e no teto de gastos, o que tem sido uma missão difícil. Para o ano que vem, os investimentos públicos devem ficar abaixo dos R$ 30 bilhões, dada a restrição orçamentária.

“Qual o procedimento que estamos trabalhando nesse momento: a criação de uma conta, vinculada a esse projeto no BNDES, e o fluxo do dinheiro, em vez de cair na conta do Tesouro, cairia direto nessa conta, que vai ser utilizada especificamente para compor a contrapartida do Estado na parceria público-privada do metrô”, explicou Tarcísio, ao anunciar a proposta.

Segundo fontes da área econômica e de órgãos de controle, o gasto referente à parcela do governo numa PPP é uma despesa pública como outra qualquer. Ou seja, não poderia ficar fora do Orçamento, nem do teto de gastos.

De acordo com outra fonte do governo, a Advocacia-Geral da União (AGU) enviou questionamento à Economia sobre o tema, mas a resposta foi genérica e não houve consulta formal ao Tesouro ou à Secretaria de Orçamento Federal. Procurada, a AGU não respondeu. A Economia recomendou procurar os ministérios setoriais para detalhes do acordo judicial.

A Infraestrutura informou que não há burla à regra. “O acordo judicial, antes genérico, já direcionava o montante ‘ao setor ferroviário, inclusive mobilidade urbana’. Com o aditivo, esse recurso passa a ser integralmente destinado ao metrô de Belo Horizonte”, diz em nota.

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Improvável o teto durar nos próximos seis anos, diz Armínio Fraga

Economista critica proposta do governo para 2021 e defende 'flexibilização limitada' do teto de gastos, para evitar que surjam válvulas de escape de gastos que afetem o Orçamento

Entrevista com

Armínio Fraga, ex-presidente do Banco Central

Idiana Tomazelli, O Estado de S.Paulo

03 de setembro de 2020 | 05h00

BRASÍLIA - O ex-presidente do Banco Central Armínio Fraga defende uma "flexibilização limitada e transparente" do teto de gastos, regra que limita o avanço das despesas à inflação, associada a um compromisso firme do governo com as reformas. Para ele, seria melhor manter o teto, mas isso pode não ser possível ou viável.

"Ainda há necessidades prementes ligadas à pandemia e, a médio prazo, de natureza social e ligadas à produtividade do Brasil que demandam algum crescimento do gasto”, afirma. Segundo ele, a flexibilização seria importante para evitar que surjam válvulas de escape de gastos que acabem desidratando o Orçamento

A seguir, os principais trechos da entrevista:

O que determina uma mudança no teto de gastos, em vigor há apenas quatro anos?

O teto foi um movimento muito importante, porque sinalizou o esgotamento do espaço para o crescimento do gasto público, que é algo que vem acontecendo há 30 anos. Em apenas dois desses anos o gasto não cresceu mais que o PIB. No entanto, a expectativa era de que o teto seria posto em prática através de reformas estruturais, que cuidariam dos vários componentes do gasto, os maiores deles com funcionalismo e Previdência, que somam, para o governo consolidado, não só federal, quase 80% do gasto. Se existe uma questão a se abordar é esta: o Orçamento está todo amarrado e começa a espremer áreas que têm impacto econômico e social da maior importância, inclusive investimento. Investimento público no Brasil está caminhando para zero.

O sr. fala numa saída organizada do teto. O que seria essa flexibilização?

Minha leitura é que o espaço para administração orçamentária desapareceu. Estamos no meio de uma crise. Me parece provável que, no curto prazo, alguma demanda social se mantenha. Eu me preocupo não apenas com o que está acontecendo agora, é possível segurar o teto e não sou contra que isso ocorra, mas acho muito difícil que o teto dure os seis anos que ainda faltam [a PEC que instituiu o mecanismo estabeleceu um prazo de dez anos até uma primeira revisão]. Acho praticamente impossível e não acho que seja recomendável.

Por quê?

Implícito no teto está uma queda da relação gasto público/PIB que não me parece razoável. Com a economia crescendo, as demandas todas aumentam. Acho pouco razoável que toda a economia que pudesse ser obtida com as reformas que proponho fosse para a redução da carga tributária. Ainda há necessidades prementes ligadas à pandemia e, a médio prazo, de natureza social e ligadas à produtividade do Brasil que demandam algum crescimento do gasto. A pandemia vai passar, mas nós vamos ter um Estado precisando de reformas e investimentos para que o objetivo de crescimento inclusivo seja atingido.

O governo defende o teto a ferro e fogo, com reformas para mantê-lo no formato atual. Isso pode se voltar contra o governo, com Congresso tomando a frente para mexer na regra?

Para segurar o teto por mais um ou dois anos, é mais ou menos consenso que seria importante a aprovação da PEC (Emergencial, que aciona alguns gatilhos de contenção de despesa), e que o desenho de um eventual Renda Brasil incluísse alguns itens que o presidente da República já descartou, como propostas apresentadas pelo Ministério da Economia de acabar com alguns programas para limitar o custo. O fato é que a conta não fecha. Há um desejo de não se aumentar a carga tributária, de não se eliminar nenhum tipo de benefício já existente e de manter o teto. Quando se joga em cima disso tudo um programa permanente de renda básica, a conta simplesmente não fecha. Essa discussão está no ar, ninguém ainda está colocando os pingos nos is, a prova disso é o Orçamento. Apresentou-se um Orçamento sem qualquer previsão para o ano que vem, quando o Renda Brasil é uma peça política chave do governo.

Há críticas de que o Orçamento está irrealista.

Um dos pontos mais importantes é focar na importância de se incluir tudo no Orçamento e também voltar a prestar atenção no saldo primário. Não vejo como deixar a coisa correr do jeito que anda. É um fator de risco relevante. A meta tem de focar no primário também. Há quem diga que a minha proposta, de uma flexibilização limitada e transparente do gasto, é mais dura do que se tem hoje. É verdade, na medida em que o que se tem hoje são déficits primários a perder de vista.

Como seria essa flexibilização limitada? 

A equação é a seguinte. No curto prazo, além da PEC, considero necessário algum aumento de carga tributária, que apenas reponha o que a carga tributária perdeu com vários subsídios do bolsa empresário. Isso com eliminação de algumas brechas que do ponto de vista distributivo são inaceitáveis, como o Simples, lucro presumido, e também elementos da tributação da renda do capital no Brasil. O resto da proposta teria impacto mais no médio prazo, mas sinaliza uma mudança importante do regime fiscal brasileiro, que são os dois grandes blocos de gasto, Previdência e funcionalismo, sendo que a Previdência já foi objeto de uma reforma que atingiu metade do resultado necessário, falta ainda metade, isso em algum momento terá que ser feito.

O que mais?

No passado, focava-se na meta de superávit primário, sem foco no gasto. Mais recentemente as atenções se voltaram para os gastos, ficando solto o primário. Temos que olhar para ambos. Me parece ser necessário um esforço de uns três pontos do PIB, e haveria um ganho adicional de primário à medida que a economia se recupere. Estou imaginando sair de um déficit primário de 2%, 3% do PIB para um superávit de 3% do PIB. Isso teria que ser planejado dentro do Orçamento, e acho muito importante que se sinalize Orçamento plurianual para o governo se comprometer e, com isso, influenciar positivamente as expectativas. Aí é só fazer as contas e ver o que tem de espaço.

O gasto poderia subir?

Seria um crescimento real bem modesto do gasto comparado com o que aconteceu este ano. Mas imagino que será necessário algum gasto além do teto algum crescimento eu espero que ocorra no ano que vem, seja emergencial, seja para o início de algo mais permanente. Mais para frente, à medida que as reformas estruturais comecem a acontecer, haveria espaço para aumentar investimentos em áreas de importância econômica e social. E para o País poder investir. Mesmo alguém bem liberal como eu não enxerga zero ou menos que 1% do PIB de investimento público. Estou falando de uma estratégia de curto, médio e longo prazo. É um plano de voo coerente que põe o dedo na ferida. Isso a curto prazo não é diferente do teto. Pode dizer ‘vou segurar o teto através dessas reformas e tentar segurá-lo o tempo todo’. A longo prazo, isso significa fazer uma opção, a meu ver política, de canalizar toda economia que se obtenha com reformas para a redução de carga tributária. É uma boa discussão para se ter mais adiante. Hoje, infelizmente, o Brasil passou do ponto. Entre elevar um pouquinho a carga tributária de forma socialmente justa e reforçar a saúde fiscal ou não fazer nada, dou o braço a torcer e defendo elevação. Então, o que proporia para o gasto é algum aumento a curto prazo, ainda ligado à emergência, e algum aumento real a médio e longo prazo para permitir esses investimentos. Sem prejuízo de haver alguma queda da relação gasto/PIB.

Uma flexibilização no teto, mesmo que pequena, não abre espaço para oportunismo político?

Eu considero, neste momento, não abordar as questões ligadas ao Imposto de Renda um sinal político. Considero a demora e agora o desejo de se limitar o impacto de uma reforma administrativa como oportunismo político. Onde eu vejo um xadrez complicado... vejo o governo deixando de fora do Orçamento a renda básica mais permanente, anunciando que não vai mexer em benefício existente. Aí o Executivo vai ficar na seguinte posição: ele vai ao Congresso dizer ‘ou vocês flexibilizam o teto para criar a renda básica, ou vão arcar com consequências políticas’. Tudo tem que estar no Orçamento. Em Brasília a gente sabe, tem a síndrome das prioridades invertidas. Gasta primeiro no que não é essencial e volta ao Ministério da Economia e diz que acabou o dinheiro, não pode deixar gente na calçada do hospital, etc. O Orçamento existe justamente para evitar esse tipo de negociação sequencial em que tudo é sempre prioritário e é difícil dizer não. Hoje estamos caminhando para espaços muito propícios a esse tipo de xadrez, algo a se evitar. Não é de hoje, nós sempre tivemos problemas com espaços orçamentários. Teve períodos da nossa história em que tínhamos três orçamentos, e todo mundo sabe que quem tem três não tem nenhum.

Poderia virar um Orçamento paralelo?

Hoje existe o orçamento de guerra, mas é temporário. Que nós estamos vivendo uma emergência é inquestionável. Que ela vai adentrar o ano que vem parece certo. Isso tem que ser abordado de maneira transparente e segura. E abrir mão do teto sem alternativa forte, muito forte, é perigoso. Meu artigo recente não diz ‘vamos liberar o teto, ponto’. O que estou dizendo é justamente o oposto. As condições para abrir mão do teto são muito duras.

A equipe econômica tem externado uma defesa enfática do teto. Isso se sustenta?

Se isso for possível, tanto melhor, a curto prazo. Eu não sei se é possível e, dependendo do andar da carruagem na economia e na área sanitária, se isso é viável. São temas que deveriam estar sendo internalizados ao debate orçamentário.

Um dos pontos de pressão contra o teto é a defesa por mais investimentos públicos, que estão em níveis baixíssimos. Qual é a sua avaliação?

O que é investimento? É infraestrutura, é educação, é saúde. Não é razoável excluir do Orçamento. Ao mesmo tempo em que se defende itens estratégicos de infraestrutura, estratégicos do ponto de vista político inclusive, por que não defender o aumento do gasto na saúde? Por que não defender a própria Renda Brasil?

O sr. defendeu um olhar cuidadoso para o resultado primário. De 2021 a 2013, o governo prevê rombo de R$ 572,9 bilhões, num momento de dívida alta e com prazo menor. Qual é o tamanho do desafio?

A forma de se lidar com essa questão é a mais tradicional. Ser realista e definir prioridades. E equilibrar um pouco. Faz sentido voltar a ter foco no primário, obrigar a discussão a acontecer dentro do Orçamento. Agora, o que está acontecendo neste momento que dificulta muito? Houve um colapso econômico de enormes proporções a partir de 2014, 2015, com uma queda o PIB per capita, quando o normal teria sido crescer. O cobertor está muito curto em todo o lugar. O desemprego está alto, fora do governo os salários caíram. Tem de fato um quadro de muita escassez, de muito sofrimento. Isso tudo é difícil de se administrar.

Mas do ponto de vista da dívida, isso já virou um fator de risco, ou o governo tem as rédeas na mão?

Claramente o governo não tem as rédeas na mão, porque essas questões mais fundamentais não foram abordadas. Felizmente há um espaço grande de para ajuste nos gastos, ele é politicamente difícil. É o espaço para arrumar a casa e fazer o País engrenar numa trajetória de crescimento sustentável do ponto de vista fiscal e ambiental, e inclusivo. É difícil imaginar respostas adequadas para a falta de mobilidade social e a falta de oportunidade que se tem no Brasil sem gastar mais e melhor em áreas importantes, como saúde, saneamento. O investimento colapsou, e uma parte desse investimento vai ter que acontecer pelo governo.

Sobre a reforma administrativa, o melhor seria atacar privilégios de servidores atuais? 

A resposta, a meu ver, é sim, mas o governo já disse que não. Isso para mim é populismo e é um erro econômico também. Vamos ver o que vai ser apresentado. Sou defensor antigo da reforma do RH do Estado tema e estou torcendo que se anuncie alguma coisa que não fique tão amarrada quanto o que foi sinalizado pelo presidente da República.

O que precisa fazer ainda na Previdência?

Na reta final de discussões, alguns grupos ficaram de fora, e os Estados ficaram de fora também. Alguns Estados estão por conta própria tomando providências, então isso me dá alguma esperança. E o impacto da reforma que foi feita vai se fazer sentir um pouco mais adiante.

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