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Os subsídios chineses absolvidos

Enquanto um prolongado impasse paralisa a Rodada Doha, o mecanismo de solução de controvérsias da Organização Mundial do Comércio (OMC) vai sendo crescentemente acionado pelos países-membros para dirimir disputas e interpretar regras e disciplinas aplicáveis às políticas nacionais. O recente desfecho de um caso envolvendo China e Estados Unidos é ilustrativo desse processo, e a decisão da OMC pode ter importantes implicações sistêmicas - e não apenas para as relações bilaterais entre os dois países envolvidos - no futuro.

Pedro Motta da Veiga, O Estado de S.Paulo

16 de maio de 2011 | 00h00

Para ingressar na Organização Mundial do Comércio, a China estabeleceu um programa de remoção de barreiras comerciais e de abertura de mercado em muitos setores produtores de bens e serviços. Concordou, ademais, em rever e reformar sua estrutura legal com o objetivo de conferir transparência e previsibilidade aos negócios e às transações comerciais com o exterior.

Assumiu, ainda, uma série de compromissos de disciplinamento - e, em alguns casos, de eliminação - de programas de subsídios industriais. Nessa área, o primeiro grande episódio de questionamento das políticas chinesas teve como protagonista os Estados Unidos, que impuseram medidas compensatórias (antissubsídios) contra diversos produtos industrializados originários da China.

Os chineses reagiram, abrindo um caso contra os Estados Unidos na OMC. Acionaram o mecanismo de solução de controvérsias da organização e a disputa teve seu desfecho, em março deste ano, com a divulgação do relatório do Órgão de Apelação - instituição a que os países envolvidos nas disputas podem recorrer após a publicação das recomendações do painel.

Os Estados Unidos fundamentaram a aplicação das medidas de defesa comercial na tese de que bancos comerciais públicos e as empresas de propriedade do Estado chinês, fornecedoras de insumos para os produtores/exportadores investigados, poderiam ser caracterizados como "órgãos públicos".

Assim caracterizados, seria possível invocar o Acordo sobre Subsídios e Medidas Compensatórias da organização para questionar eventuais benefícios concedidos pelos "órgãos públicos" - alvo das disciplinas do acordo - a empresas privadas e para justificar as medidas compensatórias adotadas pelos Estados Unidos.

As políticas industriais chinesas têm sido tema de alto potencial conflitivo nas relações entre a China e seus principais parceiros comerciais. Questiona-se o papel dos bancos públicos e das empresas estatais na geração, por meio de bens e serviços subsidiados, de condições artificiais de competitividade para as exportações chinesas.

No entanto, a complexidade das relações entre os setores estatal e privado na China dificulta a caracterização como "órgãos públicos" de entes e empresas que muitas vezes atuam como braços operacionais da política industrial.

É tal caracterização que a queixa dos Estados Unidos pretendia obter ao recorrer à OMC, cujas regras de comércio têm como alvo as práticas e políticas governamentais, mas não se aplicam à implementação de compromissos comerciais entre partes privadas.

A recomendação emanada do relatório do painel do órgão de solução de controvérsias dava ganho de causa aos Estados Unidos, tendo o painel concluído que o termo "órgão público" significa "qualquer entidade controlada pelo Estado". No entanto, o Órgão de Apelação reverteu tal conclusão no caso das empresas estatais chinesas, considerando que apenas o fato de certas empresas serem de propriedade do governo chinês não seria suficiente para considerar essas empresas como "órgãos públicos".

Na visão do Órgão de Apelação, para se caracterizar a atuação de um "órgão público", haveria que se obter evidências de que a entidade "possui, exercita ou é imbuída de autoridade governamental" e exerce funções de governo. Os Estados Unidos não teriam sido capazes de prover tais evidências no que se refere às empresas estatais chinesas.

Já no caso dos bancos comerciais públicos, o Órgão de Apelação confirmou a conclusão do painel de que, com base nas evidências produzidas relacionadas ao papel do Estado chinês nas atividades do setor bancário, essas entidades poderiam, de fato, ser consideradas como "órgãos públicos".

Os padrões estabelecidos pela decisão do Órgão de Apelação para a comprovação de que um ente estatal é um "órgão público" para fins de aplicação de medidas compensatórias são elevados, especialmente tendo em vista o baixo grau de transparência das políticas chinesas.

Decisões do Órgão de Apelação não criam jurisprudência, mas o precedente criado pode significar um incentivo para que as políticas industriais chinesas continuem a operar por intermédio de mecanismos e instrumentos híbridos e pouco transparentes e que se beneficiam da indefinição nas fronteiras entre o público e o privado.

O precedente pode, também, fortalecer, nos Estados Unidos, as correntes políticas favoráveis a que o país recorra a instrumentos de política unilaterais - e não negociados - para lidar com o "problema chinês".

DIRETOR DO CENTRO DE ESTUDOS DE INTEGRAÇÃO E DESENVOLVIMENTO (CINDES)

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