Carlo Allegri/Reuters
Carlo Allegri/Reuters

Paradoxo do solo

A terra, cerne da economia pré-industrial, reaparece hoje como entrave ao crescimento econômico

The Economist, O Estado de S. Paulo

03 de abril de 2015 | 06h00

A história da ciência econômica tem sido, entre outras coisas, a história de como seus praticantes aprenderam a dar cada vez menos importância à terra. Os fisiocratas franceses do século 18 viam nela a fonte por excelência da riqueza de uma nação. Adam Smith a incluía, ao lado de trabalho e capital, entre os três fatores produtivos que, combinados, geravam riqueza. Algum tempo depois, Thomas Malthus viu em sua escassez intrínseca o estopim da catástrofe que adviria do crescimento exponencial da população humana.

Em vez de sucumbir à catástrofe, os países ocidentais encontraram maneiras de driblar os limites impostos por seus quinhões de terras disponíveis – algumas delas, engenhosas, como arranha-céus, fertilizantes artificiais, ferrovias, subúrbios; outras, perversas, como a espoliação de populações oprimidas e colonizadas. A melhoria nos meios de transporte possibilitou que terras distantes fizessem o que áreas próximas jamais haviam feito antes, fosse cultivando produtos agrícolas do outro lado do mundo, fosse acomodando trabalhadores em moradias nos subúrbios. Índices elevados de produtividade possibilitaram que uma quantidade maior de alimentos fosse produzida em extensões menores de áreas cultiváveis.

O valor da terra como proporção do PIB caiu sem parar. Na segunda metade do século 20, nos países desenvolvidos, a questão da terra se tornara um problema marginal, a ponto de raramente figurar nos manuais de economia. Nos anos 70, alguns visionários, observando essa desvalorização e as potencialidades cada vez maiores da tecnologia da informação, convenceram-se de que os manuais antecipavam uma tendência: quinhões de terra e localização em breve deixariam de ter importância também na vida real.

Contrariando essa expectativa, porém, a preocupação com a disponibilidade de terras voltou a ser premente. O problema não é a escassez global do ativo, mas sua falta em lugares específicos: as cidades responsáveis por um montante desproporcional do PIB mundial. O preço elevado da terra nessas áreas urbanas é, em parte, consequência de seu sucesso. Mas é também produto de distorções que custam caro. Um estudo indica que, de 1960 até hoje, essas distorções reduziram o PIB dos Estados Unidos em mais de 13%.

Da Old Kent Road a Mayfair. A nova relevância assumida pelas terras dos grandes centros urbanos decorre de dois desdobramentos principais. O primeiro, por irônico que pareça, está associado à revolução da informática e das telecomunicações que na década de 70 começava a ganhar evidência. Em certo sentido, essa revolução causou o “fim das distâncias” profetizado pela economista e antiga colaboradora da The Economist Frances Cairncross. As cadeias de suprimento atravessaram fronteiras e oceanos; ligações para serviços de atendimento ao consumidor passaram a ser atendidas a continentes de distância. Mas se as distâncias acabaram, o mesmo não se pode dizer da localização.

Em meados do século 20, muitas cidades grandes que até então eram centros urbanos vibrantes, começaram a encolher. Nos anos 80, em algumas delas, esse processo sofreu uma reversão. Edward Glaeser, da Universidade de Harvard, e Giacomo Ponzetto, do centro de pesquisas CREI, de Barcelona, pensam que isso se deveu ao fato de que, em alguns setores que fazem uso intensivo do conhecimento, a tecnologia da informação tornou o trabalho muito mais lucrativo. Operadores financeiros conseguem hoje administrar os recursos de um número maior de investidores; companhias de software podem vender seus produtos a preços baixos e com facilidade num mercado global. E a explosão das atividades que fazem uso intensivo de conhecimento vem acompanhada de um crescimento igualmente explosivo de lugares especializados na geração de ideias inovadoras.

A tese é corroborada por pesquisas conduzidas por Thor Berger, da Lunds Universitet, e Carl Benedikt Frey, da Universidade de Oxford. Antes dos anos 80, não há relação estatística entre a qualificação da força de trabalho de uma cidade e a tendência desta a criar novos tipos de emprego. A partir dessa década, porém, novas categorias profissionais começam a aparecer com regularidade muito maior em lugares onde há trabalhadores altamente qualificados do que em lugares em que qualificação da mão de obra é baixa. Não bastasse isso, Glaeser e seu colega em Harvard Matthew Resseger encontram forte associação entre o tamanho da população de determinada área metropolitana e a produtividade de seus trabalhadores. Parece que os trabalhadores acumulam conhecimentos mais rapidamente nas cidades pródigas em atividades em que as ideias e a inovação é um elemento central.

As principais metrópoles tornaram-se celeiro de atividades inovadoras, frente às quais as outras localidades não tinham como concorrer. Reunidos num mesmo lugar, os indivíduos passaram a ampliar as oportunidades profissionais e o potencial econômico uns dos outros. Em virtude disso, de Bangalore a Austin, de Milão a Paris, o solo urbano tornou-se um recurso escasso e precioso; o potencial econômico de um hectare rural no Estado do Kentucky é infinitamente menor que o de um hectare no Vale de Santa Clara, também conhecido como Vale do Silício. E não há como ampliar a área desse vale.

No entanto, o espaço em si poderia ser melhor aproveitado, não fosse o segundo e mais importuno fator por trás do reaparecimento da questão da terra: os entraves crescentes impostos pelas leis de uso e ocupação do solo. Exemplo: a cidade de Mountain View, situada no Vale do Silício, é sede de algumas das principais companhias de tecnologia do mundo, mas quase metade de seus imóveis residenciais é constituída por moradias unifamiliares. A densidade populacional é pouco superior a 2,3 mil habitantes por quilômetro quadrado, três vezes abaixo do índice de San Francisco, cidade que está longe de ser densamente povoada.

Não é difícil compreender o que levou à ampla adoção de leis regulamentando o uso do solo urbano. Os agrupamentos populacionais que são em grande parte responsáveis pelo dinamismo local também implicam custos, como a expansão desgovernada dos centros urbanos no século 19 já havia evidenciado. Nos bairros miseráveis, que abrigavam enormes contingentes populacionais, alastravam-se as epidemias e a criminalidade; o ar poluído e a água contaminada atingiam tanto os ricos, como os pobres. As autoridades passaram a estabelecer regras para as edificações construídas no perímetro urbano e, posteriormente, também para aquelas que ampliavam esse perímetro, restringindo alturas e especificando padrões construtivos, impondo limites máximos para a densidade de ocupação e dimensões mínimas para o espaço que deve ser reservado ao estacionamento de veículos; criando “cinturões verdes”, onde são proibidos os empreendimentos imobiliários. Esse tipo de regulamentação foi se ampliando em escopo e acabou se disseminando por cidades do mundo inteiro.

Quando as cidades se recuperaram de sua estagnação, ocorrida em meados do século, a concentração populacional tornou a aumentar. Nunca houve tantas pessoas morando nas áreas centrais de Londres e Nova York como agora. E à medida em que crescia a demanda por moradia de qualidade, tornaram-se visíveis as consequências não intencionais do manancial de normas que regulam o uso do solo urbano.

David Ricardo, um eminente economista do início do século 19 que, entre outras coisas, era amigo de Malthus, teria reconhecido o problema. Na época em que a terra ocupava lugar central na ciência econômica, suas observações o levaram a conceber a noção de aluguel: um ganho que não resultava do trabalho, remunerando o proprietário de um recurso escasso.

A oferta reduzida de alimentos provocava um aumento em seus preços, raciocinava ele, o que estimulava os proprietários de terras a aumentar suas áreas de cultivo. Mas os preços mais altos dos alimentos beneficiava todos os proprietários de terras. Um aristocrata que tivesse a sorte de possuir uma gleba de terras altamente produtiva, de repente via seus lucros explodir; não por conta de alguma inovação que ele houvesse adotado, mas simplesmente porque a humanidade precisava de algo que por acaso ele tinha. É o que está acontecendo hoje nas cidades.

De acordo com dados coletados por Robert Shiller, da Universidade de Yale, o custo ajustado à inflação da construção de novas unidades residenciais nos Estados Unidos não mudou muito de 1980 para cá. Já o custo ajustado da aquisição de um imóvel novo subiu 30% no mesmo período (durante a bolha imobiliária da primeira década deste século, os preços dos imóveis subiram ainda mais, para então sofrer uma redução). Em algumas cidades, o aumento foi maior. De 1993 a 2013, o preço dos imóveis em Boston e San Francisco sofreu uma elevação de 60% em termos reais.

As cidades americanas não são um caso isolado. As transformações econômicas levaram ao rejuvenescimento de cidades em todo o mundo, pressionando estoques de imóveis residenciais estagnados e elevando astronomicamente os custos de habitação. Em muitos países desenvolvidos, os imóveis passaram a ser um bem patrimonial ainda mais precioso.

De Belleville à Rue de la Paix. Os economistas que estudam essa questão em geral concordam que o aumento nos custos de habitação é consequência da elevação do custo dos terrenos urbanos. David Albouy, da Universidade de Illinois, e Gabriel Ehrlich, do Departamento de Orçamento do Congresso americano, calculam que nos Estados Unidos o valor dos terrenos é responsável por um terço do custo de habitação total; e em algumas regiões metropolitanas, equivale a quase metade desse custo. A participação elevada dos terrenos urbanos na composição dos custos de habitação resulta na geração de aluguéis polpudos para seus proprietários.

Se as limitações legais impostas à altura e densidade dos edifícios fossem relaxadas, um número menor de terrenos bastaria para atender a determinado nível de demanda. Isso faria com que o valor dos aluguéis caísse, já que qualquer aumento na demanda seria rapidamente contrabalançado pelo lançamento de novos empreendimentos imobiliários. Assim como a expansão acelerada da produtividade agrícola levou a um declínio do poder econômico relativo dos proprietários rurais nos séculos 19 e 20, um afrouxamento nas imposições rígidas das leis de uso e ocupação do solo urbano, levaria a uma queda no valor dos bens imobiliários urbanos em relação à economia como um todo.

Atualmente, essas leis contribuem para manter baixa a produtividade do solo urbano, e os custos são impressionantes. Estudo realizado em 2005 pelo professor Graeser, de Harvard, por Raven Saks, do Federal Reserve, e por Joseph Gyourko, da Universidade da Pensilvânia, tenta calcular que porcentual dos custos de habitação poderia ser atribuído à regulamentação imposta à oferta de imóveis. Em 1998, essa “tributação oculta”, como os autores a denominam, era de cerca de 20% nas cidades de Washington e Boston, e de aproximadamente 50% em San Francisco e Manhattan. De lá para cá, é quase certo que a situação só fez piorar.

Análise similar elaborada por Paul Cheshire e Christian Hilber, da London School of Economics, estima que no início dos anos 2000, essa tributação oculta imposta pelas leis de uso do solo chegava a aproximadamente 300% em Milão e Paris, 450% no centro de Londres e 800% no West End da capital britânica.

É provável que quase ninguém se condoa dos fundos de hedge que pagam aluguéis altíssimos para se manterem instalados nas ruas chiques do bairro londrino de Mayfair. Mas são os pobres, e não os ricos, que mais sentem os efeitos líquidos desses custos. Veja-se o caso dos proprietários de imóveis nos Estados Unidos. O fato de que 60% das famílias americanas tenham um imóvel próprio pode fazer pensar que o aumento no preço dos imóveis e a valorização do solo urbano beneficiam grande parte da classe média. No entanto, Edward Wolff, da Universidade de Nova York, observa que o patrimônio da classe média cresceu muito menos do que seria de esperar, pois veio acompanhado de uma elevação no valor de suas hipotecas. Por sua vez, os americanos das camadas mais baixas, que precisam pagar aluguel, sofreram aumento equivalente em seus custos de habitação.

O patrimônio imobiliário tem desempenhado papel central no aumento da desigualdade – fenômeno a que Thomas Piketty, um professor da Ecole d’Economie de Paris, chama atenção em seu best-seller O capital no século 21. Em artigo recente, o aluno do curso de doutorado do MIT Matthew Rognlie observa que o aumento da participação dos detentores de capital no PIB americano é em grande medida atribuível à elevação da renda auferida com aluguéis residenciais. Os rendimentos de capital referentes a aluguéis representavam apenas 3% do total em 1950, mas são responsáveis por 10% atualmente.

Em diversos países emergentes, os proprietários de imóveis também abocanham renda com a receita gerada por aluguéis. Segundo a imobiliária CBRE, os mercados de salas comerciais em Pequim e Nova Délhi estão entre os dez mais valorizados do mundo, ao passo que Kuala Lumpur e Jacarta estão entre as cidades em que os preços desse tipo de imóvel sobem em ritmo mais acelerado. Áreas de crescimento intenso são com frequência cruciais para os países em desenvolvimento, o que significa que mercados imobiliários mal regulamentados podem causar muitos prejuízos. Na Índia, a emissão onerosa de alvarás de construção, os controles rígidos a que os aluguéis são submetidos e a imposição de limites estritos ao uso do solo distorcem sobremaneira os padrões de crescimento e a alocação de seus benefícios.

A elevação da renda de aluguéis absorvida pelos proprietários de imóveis gera corrupção e desperdício de recursos. Esses indivíduos pressionam pelo enrijecimento da legislação, enquanto os políticos se aproveitam para faturar com sua capacidade de beneficiar seletivamente este ou aquele empreendimento imobiliário. Em lugares onde a corrupção já é um problema, o ressurgimento da questão da terra pode ser especialmente corrosivo. Em outubro de 2014, o jornal Times of India noticiou que os subornos exigidos nos vários estágios por que passa a aprovação de uma obra no centro de Mumbai chegavam a representar 50% dos custos básicos de construção.

No entanto, o efeito mais prejudicial da escassez do solo urbano talvez seja o freio que ela aplica à economia como um todo. Um dos mecanismos a que uma sociedade pode recorrer para aumentar a produtividade do trabalho – e assim tornar-se mais próspera – é a realocação de pessoas e recursos, transferindo-os de segmentos em que a produtividade é mais baixa para aqueles onde a eficiência é maior. No mundo dos negócios, isso significa que as empresas ruins quebram e as boas se expandem. Algo similar deve ocorrer com as cidades. Onde os trabalhadores são empregados com altos níveis de produtividade, a escassez de mão de obra gera melhorias salariais crescentes. Por sua vez, o aumento nos salários atrai trabalhadores de outras cidades. Quando esses indivíduos migram, encontram novos empregos e têm sua remuneração elevada, o conjunto da economia se beneficia.

Da Mediterranean Avenue à Boardwalk. Acontece que esse processo vem sofrendo com gargalos em vários países. Para que um trabalhador possa melhorar de vida com os altos salários em vigor em San Francisco, ele antes precisa ter acesso ao mercado local de trabalho e, para isso, tem de arcar com os aluguéis cada vez mais elevados que são consequência da oferta limitada de imóveis residenciais. A alta dos aluguéis empurra para cima os custos de habitação, até que o número de trabalhadores interessados em se mudar para a cidade seja equivalente ao de imóveis residenciais vagos. Os salários que deveriam atrair mais trabalhadores acabam indo parar no bolso de rentistas, e a injustiça da situação pode gerar protestos, como já aconteceu em San Francisco. Muitos trabalhadores optam por aceitar salários mais baixos em outros lugares, pois se sentem mais atraídos pela renda que sobra depois de eles arcarem com custos mais baixos de habitação. O trabalho acaba se alocando em mercados onde a produtividade é mais baixa, e o conjunto da economia sofre com é prejudicado.

Chang-Tai Hsieh, da Booth School of Business, da Universidad de Chicago, e Enrico Moretti, da Universidad da Califórnia, em Berkeley, fizeram uma tentativa inicial de calcular a amplitude desses efeitos. Se não fosse a rígida lei de uso e ocupação do solo em vigor na Bay Area californiana, estimam eles, o emprego estaria em patamar aproximadamente cinco vezes mais elevado do que está hoje. Em estudo ainda inédito, os dois pesquisadores somam distorções semelhantes, presentes no conjunto da economia americana desde 1964, e concluem que em 2009, o PIB dos Estados Unidos estava 13,5% abaixo do que poderia estar. Considerando os atuais níveis de produção, isso representa um custo de mais de US$ 2 trilhões anuais, ou de quase US$ 10 mil por pessoa.

A boa notícia é que a escassez de terras urbanas é em grande medida um problema artificial. A má notícia é que isso não o torna um problema solucionável. A reformulação de rígidas leis de uso e ocupação do solo é, em termos políticos, uma questão das mais espinhosas. Assemelha-se, em muitos aspectos, a outros assuntos controversos, como a liberação do comércio ou a imigração. A sociedade que recebe novas levas de importações ou de imigrantes se beneficia como um todo, mas aqueles que têm seus negócios prejudicados pela concorrência externa, ou que se afligem com as transformações culturais, experimentam um nível desproporcional de prejuízo, e se organizam em oposição. No caso do valor dos terrenos urbanos, a oposição será das mais endinheiradas.

Há maneiras de lidar com isso. É possível oferecer auxílio específico aos que são financeiramente prejudicados pelos projetos de adensamento urbano, assim como é feito com os setores afetados pela liberação do comércio. Direcionar parte das receitas tributárias resultante de novos projetos imobiliários para os proprietários de imóveis situados no entorno desses empreendimentos, como forma de compensação pelos prejuízos que esses indivíduos terão no curto prazo pode reduzir sua oposição à construção de novos edifícios.

Ou pode-se seguir o conselho de Henry George, um admirador americano de Ricardo que na década de 1880 propôs a criação de um imposto sobre o valor da terra nua. É um tributo que tem, em tese, muitas virtudes. A maioria dos impostos enfraquece, distorce ou desloca a atividade econômica ao modificar os incentivos sobre as margens. Mas um imposto sobre o solo urbano não tem como reduzir a oferta de terrenos, e estimularia a atividade econômica ao penalizar os proprietários de áreas improdutivas. E é uma base tributária pouco suscetível a tramoias – não dá para mandar um terreno para Luxemburgo.

O prefeito de Nova York, Bill de Blasio, espera combater a falta crônica de imóveis no Bronx e em outras regiões da cidade adotando um imposto sobre terrenos baldios. Mas esse tipo de tributo apresenta problemas práticos. E o maior deles talvez seja o fato de que, por sua natureza, um tributo que incida sobre a terra urbana nua afeta principalmente os indivíduos de nível socioeconômico mais alto. Mesmo um país fiscalmente purista como a Estônia, que adotou um imposto sobre terrenos urbanos em 1993, acabou por complicá-lo adotando diversas alíquotas, incluindo a isenção para os indivíduos que só possuem o imóvel em que moram.

Aqueles que já têm a sorte de possuir um patrimônio imobiliário talvez se oponham também a outra abordagem óbvia para enfrentar o problema: meios de transporte mais rápidos e de maior capacidade que possibilitem que os benefícios se espalhem por áreas mais extensas. Algumas das medidas que podem ser adotadas para melhorar o transporte – como a cobrança de pedágio em áreas de trânsito congestionado – até são baratas; mas, em cidades grandes, as obras de infraestrutura são lentas e dispendiosas. A Crossrail, uma nova linha do metrô londrino, atualmente é o mais caro projeto de infraestrutura em andamento na Europa.

Na ausência de propulsores a jato individuais ao alcance de todos, que mais a tecnologia tem para oferecer? Com o tempo, talvez, ela possa fazer com a localização o que fez com a distância bruta: abolir o problema. A realidade virtual e as redes sociais podem se combinar para oferecer os benefícios do adensamento populacional sem proximidade física. É improvável, sem dúvida. Mas não mais improvável, talvez, do que um arranha-céu, ou uma linha de metrô, parecia a alguém como David Ricardo.


THE ECONOMIST, TRADUZIDO POR ALEXANDRE HUBNER, PUBLICADO SOB LICENÇA. O ARTIGO ORIGINAL, EM INGLÊS, PODE SER ENCONTRADO EM WWW.THEECONOMIST.COM

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