PEC do Teto enfrenta novo teste nesta semana

Projeto tem nova votação prevista para terça-feira, mas ainda suscita dúvidas até mesmo entre seus apoiadores; governo aposta na aprovação

Alexa Salomão, O Estado de S. Paulo

22 de outubro de 2016 | 18h30

Apesar de tratar de uma legislação recheada de sutilezas jurídicas e muito economês, a discussão sobre a Proposta de Emenda Constitucional sobre o limite de gastos para governo federal, a chamada PEC do Teto de Gastos, tem de tudo, menos tédio. Nas redes sociais, a proposta é demonizada. Nos embates no Congresso, virou instrumento de polarização do ainda tenso cenário de divergências partidárias. Para muitos especialistas, deve ser aprovada como está, mas alguns põem em dúvida sua utilidade.

Leia também: Infográfico explica a PEC do Teto

O Estado ouviu economistas que passaram as últimas semanas destrinchando a mecânica da PEC e contrapôs as dúvidas aos argumentos do governo, que joga todas as suas fichas na aprovação do projeto.

O texto já foi aprovado em primeira votação na Câmara, com uma larga vantagem: 366 votos a favor e 111 contra. Volta ao plenário para votação em segundo turno na terça. Inicialmente, seria amanhã, mas o governo teve medo de que não houvesse quórum. Há um acordo prévio presumindo a que a PEC será votada em primeiro turno no Senado em 29 de novembro e, em segundo turno, em 13 de dezembro.

Fora do Congresso, o debate sobre as mudanças é intenso. Apesar de a dinâmica ser simples – limitar o gasto de um ano pela inflação do ano anterior –, muitas são as perguntas e dúvidas em relação ao seu impacto e eficiência. Nem entre os seus defensores a PEC é tema consensual.

Cautela. Como a regra vai vigorar por 10 a 20 anos, há quem peça cautela e serenidade na discussão para que se possa aperfeiçoar o texto. Mas existem os que defendem a rápida aprovação do já posto em trâmite. “O texto é perfeito como está: é uma maneira engenhosa de obrigar o País a fazer as reformas que precisa”, diz Samuel Pessôa, pesquisador do Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getulio Vargas – Ibre/FGV.

Zeina Latif, economista-chefe da XP Investimentos, segue na mesma linha. Argumenta que, em vez de perder tempo com a discussão de “sutilezas”, o importante é aprovar a PEC e partir para o próximo capítulo do ajuste fiscal. “Precisamos seguir logo a reforma da Previdência, cuja conta é explosiva.”

Há quase duas décadas especialistas alertam, em vão, que a Previdência é uma bomba-relógio. Seu gasto vem crescendo 4% acima da inflação e comprometendo um volume sempre maior do Orçamento. Com o teto, se esse avanço não for controlado, vai consumir os recursos de outras áreas.

Segundo avaliação feita pela Consultoria de Orçamento e Fiscalização da Câmara, sem a reforma, nos próximos 10 anos, o gasto com a Previdência vai praticamente dobrar – serão mais de R$ 360 bilhões acima do teto. “Se não fizerem a reforma da Previdência, apenas saúde e educação serão preservados. 

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Como garantir verbas à saúde?

Resposta da equipe econômica à pergunta do economista José Luis Oreiro, da UFRJ, sobre a PEC do Teto

O Estado de S.Paulo

22 de outubro de 2016 | 18h30

José Luis Oreiro, professor do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ):

“A população brasileira cresce a uma taxa de 0,8% ao ano. Fazendo uma conta bem grosseira, significa que, em 10 anos, seriam 20 milhões a mais de brasileiros. Por mais que se corrijam as ineficiências na gestão da saúde e da educação, não é plausível acreditar que, fazendo um congelamento dos gastos dessas áreas, em termos reais, será possível acompanhar o aumento da demanda, principalmente em relação à Saúde. Os gastos per capita vão cair. Eu defendo a seguinte regra: ajustar os gastos primários dessas áreas pela inflação do ano anterior mais o crescimento da população – para, pelo menos, manter os gastos em termos per capita, ou seja, por habitante, constantes ao longo do tempo.”

Resposta da equipe econômica:

Em primeiro lugar, é preciso separar saúde de educação. A transição demográfica e o envelhecimento da população exigirão menos recursos para a educação (pois haverá menos jovens estudantes) e mais recursos para a saúde. No mais, o crescimento, de acordo com projeção da população do IBGE, será decrescente nos próximos dez anos, não chegando a 20 milhões - em 2016, segundo o IBGE, seremos 206 milhões. Em 2026, a estimativa é chegar a 219 milhões de pessoas, um crescimento de 13 milhões.

Em 2016, estima-se que o Brasil tenha uma população de 49 milhões de jovens entre 5 e 19 anos. As pessoas nessa faixa etária, segundo o IBGE, serão 43,6 milhões em 2026. Ou seja, nos próximos dez anos, a população jovem será reduzida em quase 6 milhões de pessoas. Isso significa menor pressão por gasto na educação básica, que poderá ser alocado em outras áreas como saúde. 

A saúde será beneficiada tanto pelo aumento do piso mínimo constitucional já em 2017 em quase R$ 10 bilhões com a PEC 241. Além disso, a reforma da Previdência abrirá espaço no orçamento para outras despesas, principalmente, despesas com saúde.  

A Constituição já garante o piso mínimo para os gastos em saúde. A PEC 241 mantém, amplia e corrige esse mínimo pela inflação. O montante total a ser gasto em saúde, acima desse piso, deve ser definido ao longo do processo orçamentário, sempre submetido à restrição orçamentária geral existente.

É preciso lembrar, ainda, que saúde e educação não são apenas aqueles bancados pelo setor público. Na saúde, por exemplo, 57% do gasto total das famílias é com a provisão privada de serviços de saúde. É fundamental ter um setor público equilibrado para permitir a recuperação da economia e reduzir a pressão sobre a provisão de serviços públicos.

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A regra prejudica investimentos?

Leia a resposta da equipe econômica para a pergunta da economista Vilma Pinto, da FGV-RJ, sobre a PEC do Teto

O Estado de S.Paulo

22 de outubro de 2016 | 18h30

Vilma Pinto, pesquisadora do Instituto Brasileiro de Economia, da Fundação Getúlio Vargas:

“É importante frisar que o investimento público é uma variável importante para promover o crescimento. Mas é a primeira rubrica que se corta quando você precisa conseguir recursos adicionais. O investimento já vem sofrendo cortes desde 2014. Está num nível muito baixo e vai entrar no teto previsto na PEC já menor do que era. Vamos lembrar que a PEC não será alterada nos 10 primeiros anos. Então, serão dez anos sem a possibilidade de fazer uma política de ampliação de investimentos, ainda que ocorra uma recuperação da economia mais rápida e se gere folga na receita adicional para isso. A minha preocupação é essa: afinal, como está, parece que a PEC do Teto prejudica o investimento.”

Resposta da equipe econômica:

O investimento público passou de R$ 77,5 bilhões (1,4% do PIB), em 2014, para R$ 55,5 bilhões (0,9% do PIB), em 2015. O investimento deve ficar próximo ao seu valor de 2015, mas isso não será problema por pelo menos quatro motivos.

Primeiro, parte do corte de investimento seria normal ocorrer, como no caso do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) que, em 2014, teve um programa de compra de tratores e caminhões que eram doados aos municípios. Esse programa terminou e o governo economizou mais de R$ 5 bilhões.  O Ministério da Educação também teve corte do investimento em 2015, mas neste e nos próximos anos o importante é ter despesas de custeio para operacionalizar os investimentos (novas universidades e escolas técnicas) que foram construídas nos últimos cinco anos.

Segundo, parte do que era considerado investimento público (rodovias, aeroportos, etc.) passará agora a ser inversão privada, com as concessões ao setor privado. Assim, seria natural que houvesse uma redução do investimento do setor público. Terceiro, pela regra da PEC 241, sempre que o resultado primário foi maior que o projetado, o governo poderá utilizar o excesso de superávit primário como extra teto para pagar os chamados restos a pagar. Como o maior saldo de restos a pagar é em investimento, naturalmente o investimento público será beneficiado por essa regra no caso de crescimento maior da receita e do resultado primário, já a partir de 2017.

Quarto ponto é que a regra do crescimento real zero da despesa primária do governo central não é por 20 anos. Essa regra é por 10 anos e poderá ser alterada, a partir do décimo ano, quando se espera que a dívida pública já esteja em uma trajetória de queda e o superávit primário acima do governo central acima de 3% do PIB. Dessa forma, poderá ser revisada para, por exemplo, dar prioridade ao crescimento do investimento público ou outras despesas.

 

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Pouco aperto agora e muito depois?

Leia a resposta da equipe econômica à pergunta de Felipe Salto, assessor econômico do Senado, sobre a PEC do Teto

O Estado de S.Paulo

22 de outubro de 2016 | 18h30

Felipe Salto, especialista em contas púlbicas e assessor econômico do Senado Federal:

"A PEC determina que se aplique a inflação do ano anterior para reajustar os gastos do ano seguinte. Ao meu ver, há uma desbalanceamento aí. Isso gera um esforço muito pequeno no curto prazo. A inflação do ano que vem tende a rodar em torno de 4,5%, mas vai se usar como indexador a inflação deste ano, 7,2%. Você está autorizando aumento real, acima da inflação. Lá na frente, porém, a aplicação dessa regra, sem nenhuma mudança, vai gerar enormes superávits (economia de recursos), perto de 6% do PIB (Produto Interno Bruto). Não seria melhor que, a partir de uma determinada taxa de crescimento, o indexador fosse alterado: a meta de inflação, mais o crescimento do PIB, por exemplo?”

Resposta da equipe econômica:

A regra da PEC 241 é balanceada. A evidência está no Projeto de Lei Orçamentária de 2017, já formulado nos termos da PEC, no qual as despesas discricionárias estão bastante contidas em relação a 2016. Ao estipular uma elevação nominal das despesas primárias da ordem de 6,8% para uma inflação estimada para 2017 em torno de 5,04%, o crescimento real da despesa seria de 1,7% no próximo ano.

Trata-se de significativa desaceleração da despesa em relação ao passado recente. Segundo dados do Resultado do Tesouro Nacional, a elevação nominal das despesas primárias do governo central nos últimos dez anos (2006 a 2015) foi, em média, de 12,6% ao ano. Nesse período, a despesa anual teve crescimento real médio de 6,4%.

Adicionalmente, não há possibilidade de se produzir resultado primário excessivo no longo prazo. Esse tipo de previsão baseia-se na manutenção da regra de crescimento do gasto pela inflação por 20 anos, sem mudança no décimo ano. A regra de crescimento real da despesa primária pela inflação do ano anterior é para os primeiros dez anos. A partir desse prazo, o presidente da República pode definir uma nova regra a cada quatro anos pelo período dos próximos dez anos.

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Não é necessário incluir a questão dos juros

Leia a resposta da equipe econômica à pergunta da economista Mônica de Bolle, sobre a PEC do Teto

O Estado de S.Paulo

22 de outubro de 2016 | 18h30

Mônica de Bolle, pesquisadora do Peterson Institute for International Economics, em Washington:

"Eu entendo que neste momento o foco seja corrigir o enorme desajuste do resultado primário (grosso modo, como o governo gasta o que arrecada). Mas não entendo por que uma PEC que traz mudanças para 20 anos – espaço de tempo em que a inflação e os juros, se pretende, vão cair – não prevê em nenhum momento que esse instrumento evolua para conter a despesa nominal como um todo (o resultado nominal aborda o primário e também o resultado financeiro do governo, o que inclui despesas com os juros da dívida). Precisa ser assim se a gente almeja ser prudente. A maioria dos países que tem regras fiscais usa despesa nominal como referência. A zona do euro, por exemplo, tem teto de despesa nominal.”

Resposta da equipe econômica:

Limitar o déficit nominal significa aceitar a possibilidade de não pagar os juros devidos sobre a dívida quando tal pagamento representar descumprimento do limite. Essa possibilidade representaria uma quebra de contrato, um default, com consequências sobre a credibilidade e a capacidade de financiamento do País e de suas empresas. As consequências seriam a aceleração da inflação, o aumento dos juros (países com histórico de default têm taxas de juros mais altas), a redução do investimento das empresas e a redução no crescimento da economia.

Assim, o melhor caminho para chegarmos a juros mais baixos é iniciar com o reequilíbrio das contas primárias (receita e despesa não financeira do Tesouro). Se for possível conter o déficit primário, os juros cobrados por aqueles que emprestam ao Tesouro Nacional cairão por dois motivos: 1) o Tesouro precisará absorver uma parcela menor da poupança nacional; 2) aqueles que emprestam ao Tesouro vão requerer menor prêmio de risco.

Assim, a queda da despesa financeira e do déficit nominal será a consequência natural do aumento do resultado primário, como ocorreu  de 1999 a 2008, quando o Brasil teve superávits primários entre 3% e 4% do PIB. Em países com inflação elevada, como é o caso do Brasil, não faz sentido ter meta para pagamento de juros.

Outro caminho importante para ajudar na redução da dívida púbica bruta é o retorno antecipado dos empréstimos feitos ao BNDES, que somarão R$ 100 bilhões até 2018. A redução do estoque da dívida diminui o montante total pago em juros.

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E se a dívida cair antes?

Leia a resposta da equipe econômica à pergunta do economista Fernando Veloso, do Ibre-FGV, sobre a PEC do Teto

O Estado de S.Paulo

22 de outubro de 2016 | 18h30

Fernando Veloso, pesquisador do Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getulio Vargas:

"O desenho geral da PEC é muito bem elaborado. Houve alguma discussão em torno da redução do prazo de 20 anos. Mas o prazo precisa mesmo ser longo porque a PEC visa a estabilizar a dívida e entende-se que isso vai demorar para acontecer. A dívida atualmente está em 70% do PIB (Produto Interno Bruto). A previsão é que, com a PEC, estabilize na próxima década em 90% e comece a cair. Sem PEC, vai passar de 100%. Na média, entre os países emergentes, a dívida está em 40%. Houve uma proposta para que, se ela caísse a 50%, a PEC deixaria de valer. Se a economia crescer antes e mais do que esperado, os juros caírem e a dívida ceder indo a 50%, seria razoável prever a possibilidade de revisão da PEC.”

Resposta da equipe econômica:

Em dez anos, com um ganho de resultado primário estimado em 0,5 ponto percentual do PIB por ano, espera-se chegar a um superávit primário pouco superior a 3% do PIB. Este resultado é suficiente para manter a dívida pública sob controle e não pode ser caracterizado como excessivo. É importante destacar também que a dívida pública continuará a crescer pelo menos até 2019/2020 e, assim, será necessário um resultado primário elevado para reduzir a dívida bruta.

No caso do período da PEC, não faz sentido projetar receitas e despesas pela regra da PEC por 20 anos, como alguns analistas têm feito, e indicar um superávit muito grande no 20º ano. Se a situação fiscal estiver significativamente melhor no 10º ano, a regra será mudada, o que permitiria maior crescimento da despesa ou redução da carga tributária. A atual situação negativa das contas públicas exige que o prazo da PEC seja suficientemente longo para garantir uma recuperação consistente e duradoura.

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