Um dos temas menos compreendidos na discussão sobre a reforma tributária no Brasil é o caráter estrutural das distorções dos atuais tributos sobre o consumo. Como busco explicar a seguir, é impossível resolver tais distorções sem uma reforma ampla, que altere profundamente o modelo de tributação do consumo de bens e serviços em nosso país.
Em primeiro lugar, o atual sistema tributário é absolutamente incompatível com as mudanças estruturais que estão ocorrendo na economia mundial. A segmentação da base de incidência entre mercadorias (ICMS), serviços (ISS) e produtos industriais (IPI) torna inviável o tratamento adequado de uma economia em que a fronteira entre essas categorias é cada vez menos clara. Tal indefinição não apenas dá margem a diferenças de interpretação quanto ao enquadramento das atividades produtivas – o que inevitavelmente gera litígio e conflito – como acirra as tensões federativas na disputa pela base tributária.
Em segundo lugar, o atual regime tributário resulta em inúmeras incidências cumulativas – ou seja, tributos pagos ao longo da cadeia que não são recuperados –, o que eleva o custo dos investimentos e prejudica a competitividade da economia brasileira, reduzindo o potencial de crescimento do País. Boa parte desse problema é de natureza estrutural, decorrendo da existência de tributos cumulativos (como o ISS), ou da própria fragmentação da base de incidência – pois um contribuinte de ISS não recupera créditos de ICMS quando adquire mercadorias.
Mesmo incidências cumulativas em princípio sanáveis no atual sistema tributário – como a vedação à recuperação de créditos de bens de uso e consumo no ICMS e a enorme dificuldade de recuperação de saldos credores pelos exportadores –, na prática dificilmente serão corrigidas sem uma mudança estrutural. Como a correção dessas distorções resultaria em uma perda de receita relevante dos Estados, e como é inviável a elevação das alíquotas ou a adoção coordenada de medidas que reduzam benefícios fiscais distorcivos para compensar a perda de arrecadação, na prática é impossível resolver esses problemas mantendo o atual regime tributário.
Em terceiro lugar, a tributação na origem do ICMS (e também do ISS) é incompatível com a tributação eficiente do consumo. A tributação na origem não apenas dá margem à guerra fiscal entre os Estados, como prejudica a competitividade do País, uma vez que exige que um Estado onde está instalada uma empresa exportadora tenha que ressarcir a essa empresa créditos relativos ao imposto recolhido em outro Estado. Não por acaso, os Estados criam enormes dificuldades para ressarcir os saldos credores acumulados de ICMS.
É verdade que esse problema poderia ser sanado reduzindo-se a alíquota interestadual do ICMS, via resolução do Senado Federal. Mas esse ajuste geraria outros problemas, como o acúmulo de créditos do ICMS em operações interestaduais.
Por fim, a atual estrutura tributária induz uma organização extremamente ineficiente da economia. Esse é o resultado de distorções estruturais que ocorrem sempre que a tributação varia dependendo da forma como a produção se organiza, o que ocorre de forma generalizada no Brasil. A título de exemplo, em nosso país é muito mais barato – do ponto de vista tributário – construir prédios de concreto armado que prédios feitos com estruturas pré-fabricadas. Essa característica nos leva a construir prédios de concreto armado mesmo quando seria possível construir mais prédios com estruturas pré-fabricadas, com a mesma quantidade de capital e trabalhadores.
Em suma, a maior parte dos problemas do atual modelo brasileiro de tributação do consumo é de natureza estrutural, e só pode ser resolvida por meio de uma mudança estrutural do sistema tributário. É exatamente essa mudança que se pretende com a PEC 45, apresentada pelo deputado Baleia Rossi e baseada em proposta desenvolvida pelo Centro de Cidadania Fiscal.
*DIRETOR DO CENTRO DE CIDADANIA FISCAL
