Redefinindo o Orçamento

O mais provável é que o efeito positivo da PEC do Pacto Federativo domine o negativo no Congresso

José Márcio Camargo*, O Estado de S.Paulo

16 de março de 2019 | 04h00

Na semana passada, o ministro da Economia, Paulo Guedes, anunciou que deverá enviar ao Congresso Nacional, via Senado, uma Proposta de Emenda Constitucional (PEC) para redefinir o Pacto Federativo. Ainda que não esteja totalmente claro o teor desta nova PEC, o objetivo parece ser desvincular e desindexar as despesas do orçamento público dos diferentes níveis de governo, reduzir ou eliminar as renúncias tributárias e, dessa forma, liberar o Orçamento para ser decidido pelo Congresso Nacional.

Depois da reforma da Previdência, esta é, a meu ver, uma das reformas mais importantes para viabilizar o equilíbrio fiscal e a alocação mais eficiente de recursos públicos. As regras orçamentárias atualmente vigentes geram incentivo à indexação e à vinculação de receitas a determinadas despesas e tornam o Orçamento rígido e pouco eficiente.

Pelas regras atuais, a discussão do Orçamento se inicia com o envio da proposta orçamentária, elaborada pelo Executivo, para o Legislativo, definindo a estrutura e o total de gastos e de receitas e o déficit ou superávit primário (que exclui gastos com juros da dívida pública) e nominal. A proposta é negociada entre os partidos do governo e os da oposição, aprovada pelo Congresso e chancelada pelo presidente da República.

Entretanto – e ao contrário do que ocorre em democracias maduras –, a peça orçamentária brasileira é apenas autorizativa, ou seja, a lei não obriga o governo a executar os gastos aprovados. Ela apenas o autoriza a gastar, ficando a critério do Poder Executivo se e quando irá efetivamente executar o que foi aprovado pelo Legislativo. Daí os contingenciamentos no início do ano fiscal.

Essa pequena “invenção” da Constituição de 1988 tem um efeito extremamente deletério sobre a elaboração do Orçamento. Em especial, gera um grande incentivo para que os parlamentares vinculem, por lei, partes do Orçamento de forma definitiva, evitando que o Executivo mantenha o poder de decidir quando e quais propostas aprovadas serão implementadas.

Com o passar do tempo, a estrutura do orçamento público no Brasil, em todos os níveis, se tornou totalmente rígida. Atualmente, mais de 90% do total de despesas do Orçamento é obrigatório por lei. Além dos gastos com pessoal e Previdência, educação, saúde e mais de R$ 300 bilhões de renúncias fiscais estão encasteladas no Orçamento.

Portanto, além de acabar com as vinculações e renúncias fiscais, é indispensável tornar o Orçamento impositivo, ou seja, tornar obrigatória sua implementação pelo Executivo, uma vez aprovado pelo Legislativo. Com isso, elimina-se o incentivo à vinculação e à indexação e, ao mesmo tempo, viabiliza-se um dos principais objetivos da Emenda Constitucional 95, que criou o teto para o crescimento do gasto público: tornar o Orçamento um reflexo das prioridades presentes e futuras da sociedade, e não uma sombra do que foi prioridade e dos grupos de poder do passado.

Parte do Congresso será contrária à proposta, em especial as corporações dos servidores públicos ligadas à saúde (sanitaristas) e à educação (professores) e corporações empresariais que vivem de renúncias tributárias. Isso poderá criar ruído e atrapalhar a tramitação da reforma da Previdência, que é, sem dúvida, a prioridade número um do País. Entretanto, grande parte dos parlamentares ligados a estes grupos de interesse já é contra a reforma da Previdência. Por outro lado, ao liberar recursos dos Estados e municípios, a PEC do Pacto Federativo poderá induzir prefeitos e governadores a apoiarem a reforma da Previdência, o que favoreceria sua aprovação. O mais provável é que o efeito positivo domine o negativo. Mas todo cuidado é pouco.

*PROFESSOR DO DEPARTAMENTO DE ECONOMIA DA PUC/RIO, É ECONOMISTA-CHEFE DA GENIAL INVESTIMENTOS

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