Reforma da Previdência: fazer ou quebrar

Segundo o Tesouro, 41% dos benefícios previdenciários vão para os 20% mais ricos dos brasileiros

The Economist

15 Dezembro 2018 | 04h00

“Não podemos salvar o Brasil matando idoso”, disse Jair Bolsonaro, o próximo presidente do Brasil. Ele está se referindo ao principal problema de política pública do País: um projeto de lei que muda as regras da Previdência, área que consome mais da metade do orçamento federal e está crescendo a uma taxa de quatro pontos porcentuais acima da inflação todos os anos. Ele não é a única pessoa na próxima administração a manifestar ambivalência e falta de urgência quanto ao controle dos gastos. “Temos quatro anos para fazê-lo”, diz Onyx Lorenzoni, seu ministro chefe da Casa Civil.

E ainda há muitos apostando que Bolsonaro agirá rapidamente para resolver um problema que atormenta o Brasil há anos. O otimismo vem da escolha do futuro presidente para o ministério da Economia: Paulo Guedes, que estudou na Universidade de Chicago e foi cofundador do banco de investimentos BTG Pactual. Os investidores estão colocando sua fé nele para comandar um ajuste fiscal de 4% a 5% do PIB, exigido para estabilizar a dívida pública, e as reformas liberalizantes necessárias para reavivar o crescimento após uma recessão em que varreu 7,3% do PIB entre 2015 e 2016.

O presidente que está saindo, Michel Temer, conseguiu fazer algumas reformas fiscais, notadamente estabelecer um limite para gastos federais e cortes nos empréstimos subsidiados. Mas as aposentadorias o derrotaram. As eleições deste ano opuseram Bolsonaro, um candidato da lei e da ordem recentemente convertido à retidão econômica, contra Fernando Haddad, um seguidor de esquerda de Luiz Inácio Lula da Silva, ex-presidente preso. Durante a rancorosa e imprevisível campanha, as reformas foram suspensas. Os investidores decidiram “esperar que tudo se resolvesse”, diz Tony Volpon, do banco UBS. Agora, eles estão comemorando, talvez prematuramente. A moeda, que despencou nos últimos dois anos, ensaiou uma recuperação.

Generosidade. Como o Brasil tem reservas saudáveis em moeda estrangeira e sua menor taxa de inflação em décadas, o progresso depende não dos mercados ou instituições financeiras globais, mas dos políticos em Brasília. Isso é tanto encorajador como preocupante. “Para reformar o sistema, você tem de estar dentro dele”, diz Ana Carla Abrão, da consultoria Oliver Wyman. Mas os “insiders” resistiram à reforma das aposentadorias por anos.

A generosidade deles data da transição da ditadura para a democracia nos anos 80. A pressão para mantê-los generosos é “inimaginável”, diz Fernando Henrique Cardoso, ex-presidente que tentou a reforma nos anos 1990. O sistema já chegou a ser ainda mais insanamente generoso.

O esquema do governo para trabalhadores do setor privado é fortemente subsidiado. O esquema do setor público é ainda mais abundante; não é incomum que funcionários públicos se aposentem aos 50 anos com pagamento integral. As aposentadorias de militares são ainda mais generosas – mas é improvável que sejam tocadas. (Bolsonaro, capitão aposentado, começou a receber sua pensão aos 33 anos). Tais grupos privilegiados certamente resistirão à reforma. Segundo o Tesouro Nacional, 41% dos benefícios previdenciários vão para os 20% mais ricos dos brasileiros e 3% para os mais pobres.

Mas o envelhecimento da população mostra que o sistema é insustentável. Havia oito trabalhadores para cada aposentado em 2000. Até 2060 haverá apenas dois, diz Paulo Tafner, do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, um centro de estudos ligado ao governo. O governo gasta 12% do PIB sobre as pensões, em comparação com uma média de 8% nos países ricos da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE).

As aposentadorias desempenharam um papel importante no sentido de empurrar o coeficiente da dívida pública para o PIB, de 52% no final de 2013, para 74%. Sem reforma, pode superar em breve os 90%. Um congelamento de dez anos nos gastos federais em 2016 desacelerou o aumento da dívida. Mas, à medida que as aposentadorias continuaram a inchar, exacerbaram o aperto sobre os serviços públicos e o investimento em infraestrutura.

Muitos esperavam que, antes de tomar posse, Bolsonaro fosse capaz de fazer com que o Congresso atuasse e aprovasse uma reforma previdenciária paralisada, apresentada por Temer. Embora seja difícil aprová-la, o novo presidente ainda pode revivê-la no próximo ano. A proposta de Temer mantém o sistema “pré-pago”, no qual os trabalhadores atuais sustentam as aposentadorias, mas estabelece etapas graduais para uma idade mínima de aposentadoria e período mínimo de contribuição. Isso economizaria R$ 400 bilhões (US$ 100 bilhões) na próxima década. (Em comparação, a dívida pública líquida aumentou em R$ 260 bilhões desde o início do ano).

Outros defendem um radicalismo maior. Durante a campanha, Guedes propôs um modelo de “capitalização”, com os aposentados sacando benefícios dos potes de poupança acumulados durante o período em que trabalharam. Vários esquemas, todos menos ousados, estão sendo considerados. Um dos mais notáveis seria um sistema pré-pago pela maioria das pessoas aposentadas, mas com regras de elegibilidade mais restritas; uma pensão mínima garantida para os mais pobres; e um sistema de capitalização para rendimentos elevados. Segundo Paulo Tafner, um de seus autores, isso economizaria R$ 1,3 trilhão em dez anos.

Mas recentemente, Bolsonaro falou em “fatiar” a reforma em etapas, começando pela introdução de uma idade mínima de aposentadoria. E o Congresso pode diluir ainda mais qualquer esquema, como aconteceu com o de Temer. Os mercados ficarão mais impacientes se uma proposta não for encaminhada ao Congresso até julho, diz Arthur Carvalho, do banco Morgan Stanley. Mas mesmo as reformas mais abrangentes que estão sendo consideradas não resolverão todos os problemas fiscais do Brasil. Eles levariam anos para ter grande efeito sobre os gastos, uma vez que os atuais pensionistas continuariam a se beneficiar do antigo sistema.

O sucesso, no entanto, aumentaria a confiança, diminuiria as taxas de juros de longo prazo e aumentaria as esperanças por outras reformas tão necessárias. Isso inclui a privatização de empresas estatais ineficientes (um corte único no déficit), reduzindo ainda mais os empréstimos subsidiados (que distorcem os mercados de crédito e a política monetária) e simplificando um sistema tributário regressivo que dá 4% do PIB em concessões às empresas. “Não existem regras, apenas exceções”, brinca Bernard Appy, do Centro de Cidadania Fiscal.

A grande questão é saber se Bolsonaro conseguirá colocar o Congresso na linha. Seu partido, o PSL, possui pouco mais de um décimo dos assentos, e ele diz que não irá encurralar os legisladores da maneira usual brasileira, ou seja, comprando os partidos com clientelismo e nomeações para ministérios de gastos elevados. Ele planeja, em vez disso, negociar questão por questão com grupos de interesse entre partidos políticos, tais como evangélicos, linhas-duras em segurança e produtores rurais. Isso pode não funcionar. “As bancadas lhe darão apoio quando se tratar de seus próprios interesses, mas quando for a hora de votar pela reforma previdenciária, cada congressista pensará em si mesmo”, diz Simone Tebet, senadora do MDB.

Missão de Abolição. Bolsonaro foi eleito sobre uma plataforma de abolição de privilégios, então ele deverá enfatizar essa mensagem para pressionar e enfrentar o Congresso, diz Armínio Fraga, ex-diretor do banco central que trabalhou com Tafner na reforma da previdência. Mas Bolsonaro e Guedes tiveram um aviso antecipado de quão difícil será sua tarefa quando eles fracassaram em dissuadir o congresso de deixar de aumentar salários do setor público em 16%, muito acima da inflação. Enquanto isso, um leilão sobre direitos de exploração de petróleo chegou a um impasse depois que Guedes se ofereceu para dividir a receita com os Estados, apenas para retroceder, depois de perceber que isso acabaria com o limite sobre gastos que foi a principal conquista de Temer. O Congresso, percebendo uma oportunidade, recusou-se a aprovar o leilão sem conseguir um corte.

A nova equipe econômica está comprometida com a reforma e as condições são favoráveis, diz Eduardo Guardia, o ministro das Finanças que está deixando o cargo. Mas, acrescenta com alguma sutileza, “há risco na execução”. Outros estão encorajados com o fato de, depois de tanto tempo, a reforma previdenciária liderar a agenda do próximo presidente. “O debate sobre a alocação de gastos do governo nunca aconteceu antes no Brasil”, diz Carvalho. “O que é uma prioridade? Você tira de professores, de juízes, de produtores rurais ou de famílias? “ A resposta –“de todos eles”– é intragável. Mas é a que o Brasil precisa. / TRADUÇÃO DE CLAUDIA BOZZO

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