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Reforma do ICMS já

Nos últimos dias uma série de movimentos de agentes políticos reacendeu a esperança de que seja aprovada, ainda este ano, uma reforma do ICMS que discipline a guerra fiscal entre os Estados e elimine um importante fator de insegurança jurídica para as empresas brasileiras.

Bernard Appy*, O Estado de S.Paulo

28 de outubro de 2013 | 02h10

Por um lado, no dia 17 de outubro, 24 dos 27 secretários estaduais de Fazenda, reunidos no Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz), votaram a favor de um convênio que legalizaria os incentivos fiscais do ICMS concedidos ilegalmente pelos Estados ao longo dos últimos anos, bem como disciplinaria sua progressiva extinção num prazo de até 15 anos. Como as decisões do Confaz só têm validade se aprovadas por unanimidade, ainda não foi desta vez que se resolveu o problema da guerra fiscal (ficaram faltando os votos de Santa Catarina, Goiás e Ceará).

Por outro lado, o presidente do Senado Federal anunciou que pretende colocar em votação, na segunda semana de novembro, dois projetos: 1) um projeto de Resolução que reduz as alíquotas interestaduais do ICMS; e 2) um projeto de lei complementar que cria um novo Fundo de Desenvolvimento Regional (FDR) e um Fundo de Compensação de Receitas (FCR), para compensar os Estados que eventualmente venham a ter perda de receita com a redução da alíquota interestadual.

Os três dispositivos mencionados acima - convênio do Confaz, Resolução do Senado Federal e Lei Complementar - constituem uma importante reforma do ICMS e estão vinculados entre si. De fato, cada um dos dispositivos só entrará em vigor se os outros dois forem aprovados.

A grande dificuldade para a aprovação desta reforma do ICMS tem sido a persistência de posições divergentes entre os Estados sobre o tema. Embora ainda não se tenha chegado a um consenso, o fato de 24 Estados terem votado a favor da mudança é um indicador de que um acordo é possível. De fato, se o Senado aprovar a Resolução que reduz as alíquotas interestaduais e o Congresso aprovar o projeto de lei complementar que cria o FDR e o FCR, a pressão para que os Estados aprovem o convênio que disciplina o fim da guerra fiscal será muito grande.

Para entender a importância das mudanças que estão sendo discutidas, vale a pena fazer uma rápida apresentação sobre as origens e as consequências da guerra fiscal do ICMS.

Segundo a Constituição federal e a legislação em vigor, incentivos fiscais do ICMS só podem ser concedidos se forem aprovados por unanimidade pelos secretários estaduais de Fazenda reunidos no Confaz.

Desde o final dos anos 80, no entanto, tornou-se prática comum a concessão de incentivos fiscais pelos Estados sem a aprovação do Confaz. No início, a concessão de benefícios era localizada e praticada apenas pelos Estados menos desenvolvidos. Apesar de esses benefícios serem ilegais, como seu alcance era limitado, não foram questionados pelos demais Estados e, portanto, implicitamente aceitos.

Essa leniência inicial com os benefícios ilegais teve consequências trágicas, pois a concessão de incentivos fiscais pelos Estados sem aprovação pelo Confaz se generalizou, e mesmo os Estados mais ricos começaram a conceder benefícios ilegais. Neste ambiente, a guerra fiscal se generalizou e hoje todos os Estados concedem benefícios ilegais.

Apenas há alguns anos começou a haver uma reação mais efetiva aos benefícios ilegais. O Supremo Tribunal Federal (STF) passou a julgar ações contra os benefícios, na grande maioria dos casos declarando sua inconstitucionalidade e, inclusive, determinando que as empresas que receberam incentivos paguem o valor recebido indevidamente relativo aos cinco anos anteriores.

Essas decisões do STF não têm, no entanto, conseguido conter a guerra fiscal. Por um lado, os Estados cujos benefícios foram revogados pelo STF editam nova legislação - quase igual à que foi revogada - restabelecendo benefícios praticamente iguais aos que foram declarados inconstitucionais. Por outro lado, os Estados vêm encontrando formas de não cobrar das empresas o valor correspondente ao benefício recebido nos cinco anos anteriores (inclusive com anuência do Confaz).

O STF parece, no entanto, estar chegando ao limite de sua paciência com a guerra fiscal, e ameaça editar uma súmula vinculante, que tornaria os processos contra os benefícios muito mais rápidos e, provavelmente, evitaria a reedição dos benefícios, como vem sendo feito pelos Estados.

Para as empresas que receberam benefícios, a situação é de grande insegurança jurídica, pois não sabem se manterão os incentivos nem mesmo se terão de pagar pelos valores recebidos nos últimos cinco anos. Essa insegurança jurídica certamente vem prejudicando os investimentos no País nos últimos anos, dificultando o crescimento.

Aliás, a guerra fiscal prejudica o crescimento de outras formas. Em particular, quase sempre os incentivos são concedidos pelos Estados de forma a atrair empresas que, na ausência deles, se instalariam em outros Estados - mais próximos dos fornecedores ou do mercado consumidor. A consequência é que uma grande parte dos benefícios (talvez a maior parte) é absorvida na forma de maior custo de logística, contribuindo para sobrecarregar ainda mais a já deficiente malha de transportes do País.

Neste contexto, embora a redução da carga tributária resultante dos incentivos seja positiva para cada empresa tomada individualmente, o impacto para a economia como um todo é uma menor eficiência e um menor crescimento.

As medidas que estão sendo discutidas pelo Senado e pelo Confaz estão longe de ser as ideais, mas pelo menos apontam para uma saída para o imbróglio atual, eliminando a insegurança jurídica das empresas e disciplinando a gradual redução dos incentivos da guerra fiscal, até sua completa extinção em 15 anos. É um passo importante, ainda que incompleto, para resolver um problema que certamente tem prejudicado o crescimento do Brasil.

*Bernard Appy é diretor da LCA Consultores e de 2003 a 2009 foi secretário executivo e secretário de política econômica do Ministério da Fazenda.

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