Reforma ficou maior

O financiamento da transição é o real desafio com a capitalização

Pedro Fernando Nery, O Estado de S.Paulo

18 de junho de 2019 | 04h00

O impacto fiscal da nova versão da reforma da Previdência é maior que o da versão inicial. É verdade que com as modificações trazidas pelo relator Samuel Moreira o impacto direto nos dez primeiros anos caiu de R$ 1, 2 trilhão para R$ 900 bilhões. Contudo, essa análise ignora a retirada do texto da capitalização, que necessariamente provocaria perda de arrecadação e aumentaria o déficit – em um montante desconhecido.

A capitalização traria o chamado déficit de transição. O modelo, em que cada um poupa para si, se contrapõe à repartição, em que cada um recolhe tributos para pagar os atuais benefícios – como no INSS. Assim, a capitalização é considerada superior à repartição quanto à formação de poupança (juros mais baixos) e à ausência de subsídios cruzados (mais igualdade).

Entretanto, é difícil migrar de um regime de repartição para um de capitalização. Os benefícios já concedidos devem continuar sendo pagos, ao passo que arrecadação, ou parte dela, não existe mais. Como os trabalhadores em atividade deixam de recolher total ou parcialmente os tributos que pagam os inativos, o déficit aumenta. Os recursos que migram dos tributos (repartição) para a poupança individual (capitalização) precisam ser cobertos pelo Tesouro. O déficit total é acrescido do novo déficit, o déficit de transição.

O custo da transição da capitalização na reforma não foi conhecido, porque na verdade a Proposta de Emenda à Constituição (PEC) não criava o novo regime, só autorizava que futura lei complementar o fizesse.

Em diversas declarações, o ministro Paulo Guedes sugeriu que o custo seria limitado, porque o regime seria limitado aos jovens. A proposta teria o duplo objetivo de criar um regime de capitalização e combater o desemprego da juventude, desonerando dos salários a contribuição do INSS.

Entretanto, a PEC de reforma enviada pelo governo não restringiu a capitalização aos jovens. No limite, a transição poderia custar nos dez primeiros anos mais de R$ 7 trilhões – caso incluísse todos os trabalhadores.

É evidente que esse é um exemplo extremo, mas com a redação inicial havia uma chance não negligenciável de os moldes da capitalização ser decidido por outro governo. A título de ilustração, o governo FHC emendou a Constituição em 1998 para prever a capitalização no serviço público, que só foi decidida no governo Dilma, em 2012.

O financiamento da transição é o real desafio com a capitalização, objeto de várias críticas impertinentes nos últimos meses: da lenda urbana de que o Chile virou campeão internacional de suicídios com o modelo à afirmação de que a maioria dos países desistiu desse regime.

Na verdade, alguma forma de capitalização é prescrita por organismos como o Banco Mundial e a Organização Internacional do Trabalho (OIT) e adotada em democracias avançadas famosas pelo Estado de Bem-Estar Social, como Austrália, Canadá, Reino Unido, Suécia e Noruega.

De fato, a mudança idealmente precisa de autorização na Constituição, exigindo PEC. É possível talvez fazê-la por simples projeto de lei ou medida provisória com saídas mais engenhosas como via FGTS (vide texto Capitalização sem o trilhão, do professor Hélio Zylberstajn, publicado recentemente no jornal) ou alguma desoneração condicional a depósitos em previdência complementar.

Não deveria ser problema, porém, que a proposta fosse revisitada com maior detalhe em nova PEC. Afinal, como sugere o ministro, há a intenção de que os filiados ao novo regime de Previdência, por capitalização, sejam também filiados a uma nova legislação trabalhista – apelidada de carteira de trabalho verde e amarela.

A carteira verde e amarela foi a principal proposta das eleições para um dos temas mais negligenciados do debate público: a altíssima taxa de desemprego jovem (que era alta mesmo no período áureo do mercado de trabalho). O problema está diretamente relacionado a chagas como a violência urbana e a pobreza infantil (muitos pais de crianças pobres são jovens).

Em muitos países o custo de contratar jovens é menor. Não no Brasil, em que estão sujeitos inclusive à mesma alíquota patronal para o INSS, de 20% – uma das maiores do mundo (a média no G-20 e América do Sul é menos da metade, 9%).

Caso não se restrinja à desoneração da folha, a carteira verde e amarela de Guedes precisaria de modificação da Constituição, para aproximar a legislação trabalhista brasileira da de países em que é mais flexível, como Nova Zelândia, Austrália, Chile e EUA. Assim, a capitalização pode em breve retornar à discussão.

*DOUTOR EM ECONOMIA E CONSULTOR LEGISLATIVO

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