Iano Andrade / Portal Brasil
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Cade: o que é e como atua o guardião da livre concorrência

O Conselho Administrativo de Defesa Econômica é o órgão responsável por combater a formação de cartéis e analisar fusões e aquisições de empresas

Érika Motoda e Pedro Ladislau Leite, O Estado de S.Paulo

29 de junho de 2018 | 22h31
Atualizado 11 de junho de 2019 | 16h44

O Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade) é uma autarquia federal vinculada ao Ministério da Justiça cuja principal função é estimular a livre concorrência, pois acredita-se que quanto mais empresas disputam entre si pela preferência dos clientes, melhores serão os produtos ofertados e menores os preços praticados no mercado.

O ministro da Economia, Paulo Guedes, criticou o Cade durante uma audiência na Câmara dos Deputados, realizada no dia 4 de junho, perguntando se a autarquia estava “dormindo” ao permitir a criação de monopólios e citou como exemplo a fusão da Brahma com a Antarctica, autorizada em 2000, cuja união levou à concentração de 70% das vendas da cerveja no País, justamente o resultado que deveria ser prevenido pelo Cade. Entretanto, “de uns anos para cá, o Cade acordou”, disse o ministro.

Durante os anos 1990, o Cade esteve focado na autorização de fusões e aquisições de empresas, sempre impondo condições para que não se formassem monopólios. Foi mudando sua prioridade gradativamente no início dos anos 2000, quando passou a investigar e punir crimes de cartel.

Mas o conselho não dispunha de um mecanismo para barrar previamente as fusões (o julgamento para autorizar ou barrar era feito depois que esses casos já estavam consolidados no mercado). Foi só na década de 2010 que o Cade passou a ter um sistema de controle prévio de fusões, a partir da sanção da Lei 12.529/11. 

Hoje, a tendência é que o Cade passe a focar em abuso de posição dominante, afirmou o advogado Leonardo Maniglia Duarte, sócio da área de Antitruste & Concorrencial do Veirano Advogados. Segundo o relatório de 2019 elaborado pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), o Cade tem destinado mais recursos, incluindo equipes especializadas, para concluir casos envolvendo abuso de posição dominante e para iniciar outros processos na área.

Mas o que é Cade?

Com a Secretaria de Promoção da Produtividade e Advocacia da Concorrência (Seprac), órgão do Ministério da Economia, o Cade compõe o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência (SBDC)

Enquanto a Seprac lida com pedidos de revisão de tarifas e realiza estudos sobre a concorrência em setores específicos para embasar a proposição ou revisão de leis, o Cade atua em duas frentes principais: prevenção de concentração econômica e repressão a infrações contra a ordem econômica.

O Cade é o órgão responsável por autorizar ou vetar a fusão de grandes empresas e por punir práticas predatórias de preços, preços abusivos, venda casada e, principalmente, de formação de cartéis - que são acordos entre empresas concorrentes para fixar preços e, assim, obter margens de lucro maiores em detrimento do consumidor.

Como o Cade funciona?

A Superintendência-Geral do Cade, composta pelo superintendente-geral e dois adjuntos, acompanha as atividades de pessoas físicas ou jurídicas relevantes no mercado para prevenir infrações econômicas.

Em caso de descumprimento das normas, a Superintendência-Geral elabora um inquérito, apura e, dependendo, encaminha para o Tribunal Administrativo de Defesa Econômica. “(A superintendência) Funciona como uma espécie de Ministério Público”, compara o professor da EAESP-FGV Arthur Barrionuevo, que foi conselheiro do Cade de 1997 a 1999.

Já o Tribunal Administrativo é composto pelo presidente e seis conselheiros. São eles quem votam pela condenação ou absolvição e sempre têm a palavra final nos julgamentos. Durante o primeiro semestre de 2019, o Cade julgou 226 processos e aplicou R$ 263,4 milhões em multas.

Fusão e Aquisição

Concentração. Em pedidos de fusões e aquisições, conhecidos como atos de concentração, a Superintendência-Geral do Cade pode tanto recomendar a aprovação sem restrições como sugerir barrar o pedido, e, se nenhum conselheiro do tribunal discordar da análise, considera-se que a palavra final do Cade é pela aprovação. “Há publicação no Diário Oficial da União e, se ninguém se manifestar contrariamente, o processo é concluído”, explicou Barrionuevo.

Só é preciso submeter a operação ao Cade quando uma das partes envolvidas tiver registrado faturamento bruto anual equivalente ou superior a R$ 400 milhões e a outra, faturamento de R$ 30 milhões.

Em caso de aprovação com restrições ou de reprovação, o parecer da Superintendência tem caráter apenas opinativo, e a decisão cabe ao Tribunal Administrativo. O veredito é dado pela maioria, ou seja, consenso entre pelo menos quatro conselheiros.

Mas, como evitar a concentração econômica se o Cade autoriza fusões e vendas de empresas? Impondo condições, conhecidas como “remédios”.

A compra de ações da corretora XP Investimentos pelo banco Itaú é um caso ilustrativo. Em março de 2018, o Cade aprovou com ressalvas a compra de 49,9% da corretora pelo banco. A preocupação era a de que a fusão poderia prejudicar a concorrência no mercado de investimentos. 

Segundo o relator Paulo Burnier, o Itaú poderia direcionar seus clientes para o XP. Ou a corretora poderia discriminar fundos de investimentos de concorrentes do Itaú, que não teriam acesso à principal plataforma aberta de investimentos do mercado. Então, no documento firmado entre as empresas, foram incluídos dispositivos para evitar justamente essas práticas como condição para efetuar a fusão. Itaú e XP concordaram com os termos.   

Cartel

Truste. A prática de cartel, ou truste, configura tanto ilícito administrativo, punível pelo Cade, como crime contra a ordem tributável, tratado na Lei 8.137/90.

No âmbito administrativo, a empresa condenada pode pagar multa de até 20% do valor de seu faturamento bruto. E os administradores da empresa, direta ou indiretamente envolvidos, podem ser condenados a pagar uma multa entre 1% a 20% daquela aplicada à empresa.

Outras penas podem ser impostas, como a proibição de participar de licitações públicas. Além da sanção administrativa, o crime prevê prisão de até cinco anos.

Um dos maiores casos de cartéis já analisados pelo Cade foi o do metrô de São Paulo. A Superintendência-Geral do conselho concluiu que 16 empresas fizeram acordos para fixar preços, dividir mercado e ajustar condições, vantagens ou abstenção em licitações públicas.

As investigações tiveram início em maio de 2013 com a assinatura de acordo de leniência celebrado entre Siemens, Cade, Ministério Público Federal (MPF) e Ministério Público do Estado de São Paulo.

A data do julgamento ainda é uma incerteza. O Cade pretendia  julgar o processo em junho de 2019, mas uma das empresas envolvidas no esquema de cartel, a MGE, conseguiu liminar na Justiça, o que pode arrastar o caso para 2020.

Quem compõe o Cade?

O Tribunal Administrativo do Cade é composto pelo presidente Alexandre Barreto de Souza, indicado ao cargo em 2017 pelo então presidente da República Michel Temer (MDB) para um mandato que termina em 2021.

Isso significa que o sucessor de Souza deve ser indicado pelo governo do presidente, Jair Bolsonaro (PSL), que já está incumbido de preencher outras cinco cadeiras no Cade ainda em 2019, pois o conselho pode ficar sem quórum no segundo semestre.

Há um assento vago no tribunal e outros três mandatos vencem até julho, deixando o órgão com apenas três conselheiros, sendo que o quórum mínimo para julgamento é de quatro pessoas.

Também é preciso preencher um assento na Superintendência-Geral, pois o mandato de Walter de Agra Júnior termina em outubro de 2019.

Todas as indicações serão feitas pelo presidente ao Senado, e os candidatos terão que passar por sabatina da Comissão de Assuntos Econômicos (CAE) e serem aprovados pelo plenário da Casa antes de serem nomeados por Bolsonaro, processo que leva em média dois a três meses.  

Criação, declínio e fortalecimento

O Cade foi criado pela Lei n° 4.137/62 como um órgão do Ministério da Justiça. Naquela época, competia ao Cade a fiscalização da gestão econômica e do regime de contabilidade das empresas.

Mas, para entender a origem do Cade, é preciso olhar para a história do Brasil a partir de junho de 1945 com o Decreto-Lei nº 7.666, defendido pelo então ministro da Justiça de Getúlio Vargas, Agamenon Magalhães.

Na época, o Cade era vinculado ao presidente e já tinha poder para autorizar ou impedir fusões, agrupamentos ou transformações de empresas. O Decreto-Lei só vigorou por alguns meses e não surtiu nenhum efeito significativo. Foi revogado com o fim do Estado Novo, em novembro de 1945.

Em 1948, o então deputado Agamenon Magalhães, ex-ministro de Getúlio, propôs o Projeto de Lei (PL) 122, que versava sobre o assunto, mas acabou sendo engavetado um ano depois. Em 1955, o filho de Agamenon, o deputado federal Paulo Germano Magalhães, apresentou o PL 3, com teor semelhante à proposta do pai, que foi aceito pela Câmara em substituição ao PL 122, mas que acabou sendo arquivado também.

No início de 1961, o então presidente da República Jânio Quadros enviou ao Congresso Nacional um PL para regulamentar a norma que previa o combate ao abuso do poder econômico no País. Mas o projeto presidencial não agradou e os deputados resolveram desengavetar o PL 3/55, que entrou em vigor em 1962, no governo de João Goulart.

Dois anos mais tarde, instaurou-se a ditadura militar no País. E o Cade foi deixado de lado até que se extinguisse por inanição - os militares eram a favor do controle de preços e do estímulo à formação de grandes grupos econômicos nacionais -, então, ao fim dos mandatos no Cade, eles não indicavam ninguém para a sucessão. 

O Cade estava em vias de ser extinto no começo da década de 1990, período marcado por crises econômicas, em que a forte defesa da liberalização da economia e a abertura do mercado eram instrumentos de enfrentamento à inflação.

Mas, após o controle da inflação e a adaptação à cultura de concorrência, era preciso um mecanismo para estimular a competição entre empresas. Então, em 1994, o Cade foi transformado em autarquia vinculada ao Ministério da Justiça pela Lei nº 8.884, ou seja, passou a ter orçamento próprio e autonomia administrativa.

 

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