Gabriela Biló/Estadão
A advogada da União Andrea Dantas na sede da AGU. Gabriela Biló/Estadão

STF tem de repensar responsabilidade dos Estados, diz advogada da União

Responsável pelo estudo que aponta que os Estados ganharam 87% das ações movidas por eles contra o governo federal, Andrea Dantas Echeverría diz que decisões do Supremo contribuíram para a crise fiscal

Idiana Tomazelli e Rafael Moraes Moura, O Estado de S.Paulo

21 de agosto de 2019 | 12h44

BRASÍLIA - Autora de um estudo que mostra haver no Supremo Tribunal Federal (STF) uma tendência favorável a Estados em julgamentos contra a União envolvendo questões fiscais, a advogada da União Andrea Dantas Echeverría afirma que a Corte precisa repensar a responsabilidade dos governos estaduais. “De nada adianta alterar as leis e fazer uma reestruturação de incentivos para os Estados se, na hora que eles (governadores) procuram o Supremo, o Supremo retira aquilo”, afirmou ao Estadão/Broadcast.

Confira os principais trechos da entrevista

Seu estudo mostra que os Estados ganharam 87,2% das ações movidas por eles contra a União envolvendo questões fiscais até 2017. De 2018 para cá, nota-se alguma reversão no cenário?

Não tem uma previsão de reversão dessa tendência no STF, não.

Qual é a consequência para a União?

Na União, um dos problemas essenciais é o descontrole em termos de transferência de verbas. O argumento que existe é que tem uma concentração de competência legislativa na União, que é responsável por fazer as leis e as políticas públicas, e os Estados não conseguem se adequar. Isso deu problema porque os Estados tinham autonomia de dinheiro e não conseguiam se adequar. Aí veio uma série de reformas que fechou com a LRF (Lei de Responsabilidade Fiscal), que centralizou o dinheiro na União. A União só vai repassar o dinheiro para quem tiver saúde fiscal. Se não tem equilíbrio fiscal, não vai receber dinheiro até conseguir o equilíbrio de novo. Dois problemas surgem aí: em alguns casos os Estados não conseguem se reequilibrar, porque não conseguem demitir servidor, não conseguem alterar a Previdência, porque toda a parte legislativa está fixada na União. E o segundo problema é que eles falavam que precisavam daquele dinheiro. No início nem justificavam, falavam que era essencial para a população, que sem dinheiro não teria como pagar a política (pública), a população vai sofrer... até 'não é justo' tem. Aí o STF deferia a liminar, que é imediata, e passava as verbas para os Estados. Qual é o incentivo para o Estado ajustar suas contas se ele não tem nenhuma punição pela não adequação? A grande questão aqui é a demonstração de que várias das punições previstas na LRF, que eram para controlar o equilíbrio fiscal dos Estados, não foram implementadas por conta do STF. O STF flexibilizou tanto a LRF que alguns artigos não têm eficácia nenhuma.

O STF deu sua parcela de contribuição para a crise vivida hoje pelos Estados?

Sim. É claro que não é parcela única. A crise fiscal é muito complexa, tem vários elementos. Mas tem um elemento que ainda não tinha sido analisado e que tem um peso, que é o Supremo Tribunal Federal. De nada adianta alterar as leis e fazer uma reestruturação de incentivos para os Estados se, na hora que eles (governadores) procuram o Supremo, o Supremo retira aquilo. Talvez não tivesse resolvido (se o STF não tivesse flexibilizado), mas talvez não estivesse tão ruim quanto está hoje. Mas os ministros têm uma ideia sedimentada de que todo problema fiscal é causado pela União, que desde os anos 1990 vem aumentando a arrecadação em detrimento dos Estados, e por isso a União não faz mais que sua obrigação ao resgatar os Estados, transferir verba e fazer tudo o que for preciso. A União fez uma recentralização do federalismo com o intuito de controlar. Mas a centralização não foi tão proeminente quanto os ministros pensam.

Como fica a discussão de um novo Pacto Federativo, com mais recursos para Estados, diante desse precedente?

Isso passa necessariamente por uma mudança de mentalidade dos ministros do STF. (Depende) De o Judiciário entender que, quando você aumenta a autonomia de um ente subnacional, você tem que aumentar a responsabilidade. Não pode manter a responsabilidade no centro (União) e aumentar a autonomia financeira, porque isso foi feito antes dos anos 1990 e já deu errado. Não pode fazer isso de novo. Mas adianta você fazer isso politicamente e depois os Estados saberem que vão entrar no STF e conseguir uma decisão favorável que vai reverter esse quadro? Não. Em tese, teria que haver uma sinalização. Se o Executivo e o Legislativo fizeram uma reforma, toda uma estrutura que é delicada para estabelecer um equilíbrio fiscal, o STF não pode vir e derrubar essa estrutura. Não é competência dele. Ele tem que analisar as consequências das decisões. Tem que entender o impacto global disso, não só naquela ação específica.

Para rever o Pacto Federativo, além de ter as receitas e as obrigações, teria de incluir o STF nessa repactuação?

O STF tem que repensar a responsabilidade dos Estados enquanto entes federados. Porque hoje o argumento principal dos ministros é que os Estados não têm outra opção, se a União não passar o dinheiro, não fizer o resgate, os Estados vão falir.

E quem socorre a União?

Ninguém socorre a União. Em tese, o pensamento é que a União pode emitir dinheiro ou título da dívida, tem uma flexibilidade financeira que os Estados não têm mais. Só que essa flexibildade financeira não é uma árvore de dinheiro, e ela está bem na risca.

O STF tende a ficar do lado de quem se diz mais fraco?

Na verdade o que o STF quer mesmo, e acaba não sabendo como fazer, é exercer o grande papel de guardião dos direitos fundamentais da Constituição e prover serviço público da melhor qualidade para todo mundo. Esse é o argumento dele. As políticas públicas precisam ser feitas nos Estados e elas dependem do dinheiro da União. Só que a Constituição Federal foi estabelecida sobre uma base de direito fundamental muito grande e não percebeu que o fiscal não tinha como dar conta de todos. Acho que o STF ainda está muito mais focado em direito fundamental e pouco focado em questão fiscal.

 O STF precisa conciliar mais o direito fundamental com equilíbrio fiscal?

 Isso. O STF fala que a população não pode ser prejudicada pelo governador inadimplente, por exemplo. Só que quando você continua repassando uma verba para esse governador inadimplente, você está repassando uma verba que ele não está nem aplicando na população. Segundo ponto: aquilo vai gerar um desequilíbrio fiscal, que vai prejudicar a população. O STF tem que entender que equilíbrio fiscal anda junto com a garantia de direito fundamental. É horrível, mas tem um livro que fala do custo do direito: se não há dinheiro, você não tem direito – direitos sociais, neste caso. Como a União vai fazer política pública se não tem dinheiro?

Os Estados são de fato indefesos?

Os Estados têm muitos problemas, mas se a trava fosse realmente tão grande, não tinha Estados que conseguiram sair da inadimplência, como Espírito Santo ou Ceará. O problema é que, quando você teve um aumento de distribuição (de dinheiro) para os Estados, quase tudo aquilo foi usado para aumentar despesa com pessoal, não para fazer investimento. Aumentar gasto com pessoal é uma medida muito populista. O Brasil é um país populista, e quanto mais próxima a pessoa está do governante, mais populista ele será. Isso é um clássico da ciência política. Então não é que eles estão indefesos. Eles estão presos numa carcaça, só que o nível de prisão foram eles que construíram. E é muito difícil reverter, porque eles não têm instrumentos para conseguir apertar a máquina pública. Mas se eles tivessem, fariam (o aperto)? Não sei.

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Estados ganham em 87% das vezes que entram no STF contra a União, mostra estudo

Levantamento feito pela advogada da União Andrea Dantas Echeverría, que analisou mais de 2,7 mil Ações Cíveis Originárias, mostra que Corte flexibilizou punições previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal

Idiana Tomazelli e Rafael Moraes Moura, O Estado de S.Paulo

21 de agosto de 2019 | 12h41

BRASÍLIA - Os governos estaduais ganharam 87,2% das disputas contra a União envolvendo questões fiscais no Supremo Tribunal Federal (STF), aponta levantamento feito pela advogada da União Andrea Dantas Echeverría. Os dados mostram que a Corte não só distribuiu recursos federais para os Estados, mas também deu combustível para o estouro da crise ao flexibilizar uma série de punições previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) nos últimos anos. 

As ações movidas pelos Estados – e nas quais eles foram atendidos – envolvem repartição de recursos, renegociação de dívidas, pedido de suspensão de bloqueios em contas por inadimplência em empréstimos e, sobretudo, a “negativação” de governadores nos cadastros de inadimplência do governo federal. A inscrição nesse cadastro ocorre quando os governos estaduais deixam de prestar contas na forma exigida pela LRF, e uma das consequências é a suspensão de transferências voluntárias (como recursos do governo federal para determinadas obras).

O trabalho faz parte da tese de doutorado de Andrea, defendida em maio deste ano. A autora analisou mais de 2,7 mil Ações Cíveis Originárias (ACOs) para identificar quais tiveram a situação de conflito federativo reconhecida pelo STF e que foram julgadas pelos ministros da Corte. Das 251 ações julgadas que envolviam temática fiscal, 250 foram movidas pelos Estados, e eles foram vitoriosos em 218. Nas outras 33, a União saiu vencedora. 

O estudo engloba ações movidas desde a Constituição de 1988 até o fim de 2017. De 2018 para cá, os Estados acionaram o STF mais algumas vezes para pedir a suspensão de bloqueios em suas contas devido à falta de pagamento de empréstimos ou para manter o direito a condições mais favoráveis de pagamento da dívida com a União, apesar do descumprimento de pré-requisitos. Segundo Andrea, a tendência de favorecimento aos Estados nos julgamentos se manteve.

“A grande questão aqui é a demonstração de que várias das punições previstas na LRF, que eram para controlar o equilíbrio fiscal dos Estados, não foram implementadas por conta do STF. O STF flexibilizou tanto a LRF que alguns artigos não têm eficácia nenhuma”, afirma a advogada.

A sanção da Lei de Responsabilidade Fiscal em 2000 provocou um salto nas ações movidas pelos Estados contra a União. O objetivo, na maior parte das vezes, é fugir das punições previstas pela lei em caso de descumprimento das regras que buscam assegurar o equilíbrio financeiro.

Nesta quarta-feira, ministros do STF analisam uma série de dispositivos da LRF contestados judicialmente. Um dos temas é a possibilidade de Estados e municípios endividados reduzirem a jornada de trabalho e cortarem salário de servidores. Outro é a possibilidade de o Poder Executivo segurar repasses aos demais Poderes quando há frustração de receitas e necessidade de bloquear despesas, segundo apurou o Estado. Neste último, o relator, ministro Alexandre de Moras, deve se posicionar contra, como antecipou o Estado.   

A judicialização das questões fiscais tem preocupado a equipe econômica. Além de agravar a situação fiscal dos governos estaduais ao retardar as medidas de ajuste, também serve de estímulo para que mais governadores procurem a Justiça com o objetivo de conseguir alívio financeiro.

Para o diretor-executivo da Instituição Fiscal Independente (IFI) do Senado, Felipe Salto, a judicialização das questões fiscais é preocupante. “A Lei de Responsabilidade Fiscal é um marco das contas pública, mas precisamos de mais do que isso. Precisamos ter o espírito da responsabilidade fiscal espalhado nas instituições e na sociedade em geral. Não dá para dar um passo na direção da austeridade e dez passos na direção do expansionismo”, diz.

Segundo ele, a situação fiscal dos Estados é ainda mais grave do que na União, mas é preciso também assegurar o cumprimento de regras fiscais. “Não adianta a Justiça querer garantir tudo no papel, mas fechar os olhos para a dura realidade das contas estaduais e municipais”, afirma.

Antes mesmo de conseguir ingressar em 2017 no Regime de Recuperação Fiscal (RRF), programa de socorro da União a Estados em péssimas condições financeiras, o Rio conseguiu liminar do STF para suspender o pagamento de suas dívidas com a União. A decisão também protegia o governo fluminense de bloqueios em suas contas por calotes a bancos em operações que tinham o Tesouro Nacional como fiador.

Diante do êxito da estratégia, a receita foi mais tarde copiada pelo Rio Grande do Sul, que até hoje não conseguiu aderir ao programa, mas se beneficia de decisão semelhante que permite o não pagamento de uma parcela mensal superior a R$ 200 milhões.

Minas Gerais, outro que enfrenta graves dificuldades e deve pedir ingresso no Regime de Recuperação Fiscal, também está sob proteção de uma liminar que garante ao Estado um valor menor da prestação mensal da dívida com o governo federal.

Liminares 

No estudo, a autora analisou separadamente as ações que envolviam a inscrição de Estados no cadastro de inadimplência do governo federal. Mais da metade dos pedidos de liminar para suspender a “negativação” do ente foi atendida em menos de 10 dias. Ao todo, 80% das cautelares foram concedidas em até 30 dias.

Para Andrea, a postura do STF desincentiva o ajuste fiscal. Ela defende que o Supremo repense a responsabilidade dos Estados e passe a considerar em suas decisões não só o direito fundamental alegado pelos governadores, mas também o equilíbrio fiscal. Para a advogada, de nada adianta fazer reformas e estabelecer novas regras de funcionamento e financiamento do Estado se o Supremo continuar a ter uma postura leniente com os governos regionais.

Na visão dela, o STF está transformando o Orçamento brasileiro na "tragédia dos comuns", com todos disputando pelos seus interesses particulares em detrimento da sustentabilidade das finanças para todos.  

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