Marcello Casal Jr./Agência Brasil
Marcello Casal Jr./Agência Brasil

Teto de gastos muda a dinâmica da elaboração do Orçamento

Antes da regra, não havia necessidade de discussão pública, pois todos os projetos importantes eram aprovados

José Márcio Camargo*, O Estado de S.Paulo

24 de abril de 2021 | 04h00

Pela primeira vez na história recente do País, a discussão em torno do Orçamento do governo federal foi manchete dos principais meios de comunicação nos últimos meses. Até este ano, a discussão e aprovação do Orçamento ficava restrita aos especialistas. Esta é uma novidade importante. Afinal, o orçamento público é a principal peça legislativa em uma democracia madura. É através dele que são alocados os gastos do governo e, portanto, os ganhadores e perdedores da alocação de recursos públicos.

Com a aprovação do teto para o crescimento do gasto público, aumentou a importância das negociações em torno de sua composição. Antes do teto, os legisladores recebiam do Executivo a proposta orçamentária, acrescentavam novos programas e novos gastos, superestimavam as receitas tributárias a serem obtidas ao longo do ano e aprovavam o Orçamento. Não havia necessidade de discussão pública, pois todos os projetos importantes eram aprovados.

Como as estimativas de receita nunca se realizavam, as despesas sempre eram maiores que as receitas e, para respeitar a meta de superávit primário, a solução era permitir aceleração da taxa de inflação (entre 1985 e 1994), aumentar a carga tributária (entre 1995 e 2009), aumentar a dívida pública, como ocorreu entre 2010 e 2015, ou não executar as emendas parlamentares.

Como estes instrumentos se esgotaram, a solução foi criar o teto para o crescimento das despesas. Agora, quando o total de despesas atinge o teto, como deverá ocorrer em 2021, para aprovar um novo projeto que signifique aumento de gasto público, por mais meritório que seja, é necessário que o proponente indique que outro programa será descontinuado para poupar os recursos necessários para financiar o projeto desejado.

A existência do teto muda drasticamente a lógica orçamentária e, portanto, a própria dinâmica de elaboração do Orçamento público. Em primeiro lugar, criou um incentivo para que os legisladores tornassem obrigatória a execução, ao longo do ano, dos projetos por eles aprovados na discussão do Orçamento, as emendas parlamentares. A aprovação de uma lei com este objetivo retirou do Executivo o poder de definir que emendas seriam executadas ao longo do ano, caso o teto fosse atingido, e inviabilizou a prática de usar a liberação destes recursos para obter apoio no Congresso.

O teto valoriza a negociação entre Executivo e Legislativo. Os acordos precisam ser cumpridos para que a relação entre os dois Poderes seja pacífica. Caso os acordos feitos na negociação do Orçamento não sejam cumpridos pelo Executivo quando o Orçamento é sancionado, o Legislativo pode retaliar rejeitando vetos presidenciais e travando a pauta legislativa no Congresso.

Terceiro, com o teto, Executivo e Legislativo têm de definir prioridades. Que projetos vêm antes e que projetos vêm depois, em ordem de importância. Somente os mais importantes, na avaliação dos dois Poderes, serão aprovados. 

Por ser este o primeiro ano em que o teto é efetivamente restritivo, a discussão do Orçamento se tornou difícil, com a tentativa de imposição de posições de ambos os lados, e erros foram cometidos no processo de negociação. Mas, no final do processo, o resultado foi satisfatório. O teto foi respeitado para as despesas obrigatórias e para as emendas parlamentares e as despesas com a pandemia, por serem transitórias e não permanentes, ficaram fora do teto. Enfraquece o teto do gasto, pois a definição do que são despesas transitórias e não permanentes é dúbia. Mas permite cumpri-lo mesmo em uma emergência, como é o caso da pandemia.

A existência do teto é uma nova realidade. À medida que esta nova realidade se impõe, a discussão pública de que projetos são prioritários e que projetos não o são deverá se tornar cada vez mais importante. A posição dos legisladores se tornará cada vez mais transparente. Um ganho para a democracia.

*PROFESSOR TITULAR DO DEPARTAMENTO DE ECONOMIA DA PUC/RIO (APOSENTADO) E ECONOMISTA-CHEFE DA GENIAL INVESTIMENTOS

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