Uma ideia para a agenda tributária do próximo governo

É preciso que se busque não apenas a melhor forma de cobrança dos tributos, mas também o controle social sobre a aplicação da receita

Luiz Gustavo Bichara e Mattheus Montenegro, O Estado de S.Paulo

23 de maio de 2014 | 08h32

Ao se tratar de reforma tributária, é lugar comum que sejam citados como principais problemas do sistema brasileiro: (i) a sua complexidade; (ii) o ICMS que, em razão do anacronismo característico ao Federalismo brasileiro, é objeto da chamada guerra fiscal, com os Estados concedendo benefícios caso a caso, sem qualquer coordenação; e (iii) a tributação excessiva da folha de salários, dentre outros.

No entanto, pouco se tem dado atenção a um elemento que colabora para desestruturar o sistema tributário brasileiro, qual seja: o abuso na utilização das contribuições.

Vale destacar - deixando de lado, para os fins do presente artigo, as outras espécies tributárias (taxas, empréstimos compulsórios e contribuições de melhoria) - que enquanto o imposto tem por característica o fato do produto da sua arrecadação não ser vinculado a uma destinação específica, a contribuição é um tributo marcado por sua destinação, eis que o respectivo ingresso é obrigatoriamente direcionado para o financiamento da atuação do Estado em determinado setor, como, por exemplo, a educação, a seguridade social, os interesses das categorias profissionais, e a intervenção do Estado no domínio econômico.

É dizer, ao contrário dos impostos, a receita das contribuições é, por imposição constitucional, vinculada a determinadas atividades estatais. Não pode o Poder Executivo aplicá-la livremente. São receitas constitucionalmente carimbadas.

A razão para o aumento da tributação via contribuições é por demais simples: ao contrário do que ocorre com os impostos, a receita desses tributos não precisa ser partilhada com os outros entes da federação. Trata-se de uma maneira simples e eficaz de se burlar o Pacto Federativo.

Um exemplo disso é que, no período compreendido entre 1991 a 2009, houve um aumento considerável na arrecadação das contribuições na ordem de 60%, enquanto a dos impostos subiu 28,5%. Fica clara a preferência da União por essa espécie tributária.

Na prática, contudo, é evidente o abuso na utilização desse tributo, destacando-se, pelo menos, as seguintes razões: (i) os recursos advindos das contribuições vêm sendo aplicados em finalidades diversas daquelas para as quais foram criadas, desvirtuando-se por completo a destinação das receitas em questão; (ii) a instituição ou manutenção de contribuições para finalidades que não são atendidas; e (iii) a sua cobrança com base em alíquotas inequivocamente descoladas da realidade.

Nessa linha, a título de exemplo, vale lembrar que a Lei Complementar n.º 110/01 criou a contribuição social de 10% dos depósitos devidos ao FGTS durante a vigência do contrato de trabalho, com incidência na despedida, sem justa causa, do empregado. O objetivo precípuo era de que os valores arrecadados cobrissem os rombos nas contas do FGTS, provocados pelos expurgos dos Planos Verão e Collor 1, em 1989 e 1990.

Considerando que as contas do Fundo já se encontram superavitárias, o Senado Federal editou o Projeto de Lei n.º 198/07, que tinha por objetivo extinguir a contribuição. Porém, a presidenta Dilma Rousseff o vetou integralmente, sob a justificativa de que o impacto nas contas da União Federal prejudicaria o desenvolvimento de projetos que, embora essenciais para o País, não guardam relação com a finalidade para a qual a contribuição foi instituída.

Importante frisar que não se questiona a essencialidade de certos projetos para o futuro do Brasil. Porém, tais projetos não podem ser bancados com fontes de custeio compromissadas - insista-se, constitucionalmente - com outras finalidades.

O cenário se repete no setor de telecomunicações, considerando que a contribuição ao Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações (Fust), no elevado montante de 1,0% da receita bruta de serviços de telecomunicações, foi instituída para proporcionar recursos destinados à universalização de serviços de telecomunicações.

Uma breve análise da lei orçamentária demonstra que os recursos do Fust arrecadados não vêm sendo aplicados em nada, mas apenas contabilizados como reserva e para cômputo de superávit primário.

Para que se tenha uma ideia, somente no ano de 2013, a arrecadação do Fust supera o montante de R$ 2 bilhões, sendo que, no último exercício, nem 1,0% foi efetivamente investido, restando o imenso saldo como reserva de contingência. Desde sua instituição, a União arrecadou o incrível valor de R$ 15 bilhões a título de Fust, e não se tem notícia de que nem 5,0% disso tenha sido investido.

Diante de todo o exposto, entendemos que deve constar na agenda tributária do próximo governo não só a busca pela melhor forma de cobrança dos tributos, mas também o controle social sobre a aplicação das receitas.

Afinal, as receitas carimbadas das contribuições devem ser utilizadas nas finalidades para as quais foram criadas, em vez de servirem como instrumento para que a União Federal deixe de repartir as receitas tributárias com os demais entes federados, burlando o pacto federativo, ou apenas para fins de superávit primário.

Luiz Gustavo Bichara é advogado e procurador tributário do Conselho Federal da OAB. Matheus Montenegro é advogado

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