Em coluna recente, abordei a visão do economista Alexandre Manoel, da gestora MZK, sobre o imbróglio do orçamento e do teto.
Manoel tem uma visão mais otimista do que a média dos analistas sobre o problema. Ele pensa que o conflito estabelecido entre o Executivo e o Legislativo - e dentro do Executivo - é inerente ao aprendizado da vida sob restrição orçamentária, que o teto, reforçado pela PEC de Emergência Fiscal, inaugurou.
No entanto, o analista apontou que uma eventual "PEC fura-teto", que jogasse para fora do limite imposto pela EC95 neste ano não só despesas extras com a crise sanitária (até aí tudo bem), mas também obras e emendas parlamentares, seria a única "solução" verdadeiramente ruim.
Isso seria desmoralizar o teto do gastos, mas Manoel não crê que o governo e a equipe econômica embarcarão nessa canoa que julga furada. As últimas notícias do barraco orçamentário sugerem que o analista tem razão.
A leitura de Manoel, no entanto, contrasta com a do economista - e seu amigo - Marcos Mendes, pesquisador do Insper, e também especialista em contas públicas.
Mendes vê uma deterioração da institucionalidade orçamentária, e é cético quanto ao poder disciplinador exercido pelo teto de gastos nas atuais circunstâncias políticas.
Manoel, por exemplo, acredita que o conflito alocativo produzido pelo teto pode levar o Legislativo a aprovar desvinculação de receitas ou medidas como flexibilização da jornada dos servidores para ampliar o espaço fiscal para emendas.
"Na minha visão, a coisa deve ir num caminho menos virtuoso", contrapõe Mendes.
Para ele, o aprendizado em que estão empenhados Executivo e Legislativo é mais no sentido de burlar o teto do que de respeitá-lo.
Assim, em 2021 haverá muita pressão para jogar despesas para fora do teto apertado. E para 2022, ano eleitoral em que o limite da EC95 ficará mais folgado, ele prevê que serão concedidos aumentos substanciais de salário do funcionalismo, que se tornarão despesas permanentes.
Mas o que mais incomoda Mendes é o que vê como o processo de "balcanização e fulanização" do orçamento, agravado recentemente.
"A balcanização chegou a um ponto de não retorno", avalia.
Ele usa a expressão para ser referir ao fato de que os gastos discricionários, com destaque para os investimentos, estão cada vez mais pulverizados em emendas parlamentares, frequentemente paroquiais (quando não escusas), em prejuízo de projetos mais estruturantes, coordenados e planejados pelo Executivo.
Em anos recentes, não só as emendas de parlamentares e de bancada se tornaram de execução obrigatória, como as emendas de relator se consolidaram em níveis altíssimos, que já chegam em torno de R$ 30 bilhões.
Segundo a tabela de um artigo no Blog do Ibre do próprio Manoel, a proposta do "orçamento inexequível" do Congresso contempla emendas totais no valor de R$ 65 bilhões num orçamento de despesas discricionárias de R$ 135 bilhões.
Mendes aponta que a "guerra orçamentária" entre Executivo e Legislativo costumava acabar quando o Orçamento era aprovado, cabendo ao primeiro a execução.
Agora, o relator "virou um sujeito superpoderoso", cujo orçamento de emendas só ele pode realocar ou cancelar.
"Depois que sentiu esse gosto, ninguém mais tira do Parlamento o poder de influenciar na execução do orçamento, cuja pulverização dos recursos em emendas leva a racionalidade da alocação a zero", lamenta o economista.
Ele nota que mesmo nas despesas correntes e na forma como são feitos os contratos referentes ao gasto público o Congresso tem agora poder de interferir. No caso dos contratos, nota o analista, "isso não é um bom caminho".
Já a recente PEC de autoria da deputada Gleisi Hoffmann (PT-PR) que determina o envio dos recursos de emendas diretamente para o caixa de municípios e Estados contemplados, sem a necessidade de se enquadrarem em algum programa do governo federal, em tese até seria uma medida de agilização burocrática.
Há um "custo de transação" para o ente em tentar se enquadrar no programa, elaborar um projeto que seja aceito, o que pode travar demais os repasses.
Na prática, porém, a medida, avalia Mendes, "reduz totalmente a possibilidade de fiscalização e é mais um fator de 'varejão'".
Ele nota que isso faz parte da "fulanização orçamentária", ao permitir que grupos, muitas vezes clãs familiares, se especializem em sorver recursos federais para seus municípios ou Estados. Tipicamente, membros do grupo se instalam, podendo até revezar posições, no Executivo local e no Legislativo federal, se especializando no caminho das pedras das transferências e emendas.
"É a forma de o parlamentar enviar recursos para o município no qual a esposa dele é prefeita", exemplifica Mendes. Esse processo aumenta o poder político de quem está no poder, em relação a novos entrantes, e reforça as oligarquias na política.
Para o economista, o presidencialismo com representação parlamentar superfragmentada do Brasil já é um incentivo à fragmentação e perda de racionalidade do orçamento. Mas a coisa piorou muito com Dilma e Bolsonaro, presidentes com resistência à única forma possível de coordenação política nessas circunstâncias: formar um ministério com representação proporcional dos partidos que formam a base aliada.
Fernando Dantas é colunista do Broadcast (fernando.dantas@estadao.com)
Esta coluna foi publicada pelo Broadcast em 16/4/2021, sexta-feira.
