O que é regra de ouro e o que pode acontecer se o presidente descumprir a lei

Previsto na Constituição, o dispositivo proíbe o governo de contratar dívida para bancar despesas correntes, como salários e benefícios sociais

Érika Motoda, O Estado de S.Paulo

14 de junho de 2019 | 12h00

Quando as contas de água e luz chegam em casa, mas não há dinheiro suficiente para pagá-las, a tendência é pegar uma quantia emprestada no banco para quitar a fatura. A mesma lógica se aplicaria ao governo federal se não houvesse a chamada Regra de Ouro, que proíbe o Executivo de se endividar para pagar as despesas correntes - como são chamados os gastos da administração pública para manter seus serviços funcionando.

O aumento da dívida para fazer pagamentos é permitido somente com a autorização da maioria absoluta do Congresso Nacional, ou seja, pelo menos 257 deputados (de 513) e 41 senadores (de 81). Se autorizado, o governo emite títulos da dívida pública e vende para os investidores. É como se o investidor estivesse emprestando dinheiro para o País.

Mas o que acontece se o Legislativo não aprovar o crédito suplementar? Há dois cenários possíveis. o primeiro é o presidente descumprir a chama regra de ouro do Orçamento, o que levaria o chefe do Executivo a ser acusado de crime de responsabilidade e se tornar passível de impeachment. O segundo cenário é o da suspensão de pagamentos das despesas correntes, que afeta diretamente a população.

O que é regra de ouro?

A regra de ouro é composta por dispositivos da Constituição (proíbe o governo de fazer mais dívidas do que pode pagar), da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF, diz que o cumprimento da regra deve ser verificado ao final de cada ano) e da Resolução nº 48/2007 do Senado (estabelece a maneira como a verificação deve ser feita). Tudo para evitar um rombo nas contas públicas.

A regra, no entanto, permite que o governo faça dívidas para pagar as despesas de capital, como são chamados os investimentos. Por exemplo, o governo poderia se endividar para construir uma escola, mas não para pagar os salários dos professores. Isso porque quem paga a dívida é a geração futura, logo, é esta quem deveria se beneficiar do dinheiro. Já as despesas correntes, que precisam ser pagas de imediato, só beneficiam quem já usufrui do serviço, portanto a fatura não pode ser jogada para frente.

Qual o objetivo da regra de ouro?

O objetivo é manter as contas públicas equilibradas, porque o aumento da dívida pode levar à instabilidade econômica. Uma vez que o equilíbrio da economia brasileira é baseado no tripé macroeconômico (câmbio flutuante, meta de inflação e meta fiscal), é preciso manter os três pilares em harmonia.

Para entender a meta fiscal, é preciso fazer uma conta de subtração: receita arrecadada − gastos do governo. Se o resultado for positivo, é o chamado superávit fiscal; se negativo, déficit. E o governo tem tido dificuldade para manter essa parte do tripé em ordem.

Outro mecanismo do governo para barrar o desequilíbrio orçamentário é o teto de gasto, que limita o crescimento das despesas.

Executivo e Legislativo

governo do presidente Jair Bolsonaro (PSL) foi o primeiro a pedir autorização do Congresso para pagar despesas essenciais. Em maio de 2019, o Executivo entrou com um pedido de crédito suplementar de R$ 248,9 bilhões para custear, entre outros programas, o Bolsa Família, o Benefício de Prestação Continuada (BPC) e o Plano Safra.

Se o Congresso não autorizasse o crédito suplementar, Bolsonaro disse que iria suspender os pagamentos, ou seja, o presidente não estava disposto a abrir brechas para pedidos de impeachment por crime de responsabilidade fiscal. A falta de dinheiro recairia sobre a população.

Com a aprovação do crédito suplementar em 11 de junho, aposentados, agricultores e outros beneficiários de programas governamentais terão um alívio, pelo menos até o fim de 2019, pois o pagamento dos benefícios está assegurado.

Gastos

As despesas do governo são planejadas com anos de antecedência - com base nas informações econômicas do período em que o Plano Plurianual (PPA)Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA) são redigidos - e devem ser seguidas à risca. Mas, mesmo com a possibilidade de se fazer projeções sobre a economia, há sempre um imprevisto que pode prejudicar os planos.

No caso da falta de dinheiro para pagar as despesas correntes de 2019, isso se deve ao fato de que o Orçamento foi elaborado e aprovado em 2018, no último ano do governo de Michel Temer (MDB), quando as perspectivas ainda eram de crescimento econômico superior a 2% em 2019. A arrecadação prevista para 2019 era compatível com uma atividade mais intensa que a de 2018. Mas, no primeiro trimestre de 2019, o Produto Interno Bruto (PIB) foi menor que nos três meses finais do ano anterior e o desemprego se manteve alto.

A equipe econômica de Temer já cogitava a possibilidade de faltar dinheiro para o seu sucessor, por isso incluiu um parágrafo no Orçamento permitindo que o novo governo pedisse o crédito suplementar, se necessário.

Há risco de descumprimento da regra de ouro?

Sim, e vai durar até o ano de 2024, segundo projeções da Instituição Fiscal Independente (IFI), órgão ligado ao Senado. No estudo “Regra de Ouro no Brasil: Balanços e desafios”, a IFI estimou que a falta de dinheiro para despesas correntes pode chegar até R$ 115 bilhões, em 2021.

Mas, ao contrário da projeção mostrada no gráfico da IFI, o governo não descumpriu a regra de ouro em 2018. Pelo contrário, a regra foi cumprida com margem de R$ 35, 8 bilhões, porque o BNDES devolveu R$ 100 bilhões relativos à liquidação de contratos firmados entre o banco e a União.

Como reduzir o risco de descumprimento?

No curto prazo, o risco já foi evitado com a aprovação de crédito suplementar, por meio da emissão de títulos da dívida. E a expectativa é que o governo consiga vender esses títulos, já que os financiadores entendem que há um comprometimento por parte do governo para equilibrar as contas, analisou o professor de Economia da UFABC Fabio Terra.

Mas, como resolver no médio e longo prazos?  “Há uma aposta de que a reforma da Previdência vai apresentar uma economia para o governo no futuro”, disse. “A reforma vai evitar que a desconfiança generalizada se aprofunde. Mas é errado dizer que vai trazer toda a confiança de volta. O governo precisa achar mecanismos de estímulo à demanda.”

Entre as formas de estímulo para injetar dinheiro na economia, Terra citou algumas iniciativas bem-sucedidas, como a liberação do FGTS, o Bolsa Família e o Minha Casa Minha Vida, e medidas que ainda podem ser estudadas, como utilização dos recursos da reserva internacional e cessão onerosa do petróleo para investimentos.

Como o País chegou a essa situação?

Em todo o ano de 2018, as contas do setor público tiveram um déficit primário R$ 108 bilhões, ou 1,57% do Produto Interno Bruto (PIB). Foi o quinto ano seguido de rombo nas contas públicas. E a previsão é de novo resultado negativo em 2019.

Os investimentos federais - que somaram de R$ 77,5 bilhões em 2014 - estão previstos para apenas cerca de R$ 38 bilhões em 2019, mas tendem a ficar abaixo disso. Já a dívida pública bruta passou de 63% do PIB em 2014 para quase 80% hoje. Esse aumento reflete a necessidade de emitir novos títulos públicos para pagar os juros da dívida, já que há cinco anos o governo não consegue economizar para cobrir essa despesa.

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